Diário de um Jornalista.: Seguridade Social.

CAPÍTULO 1

SEGURIDADE SOCIAL: REDEFININDO O ALCANCE DA CIDADANIA*

Guilherme Delgado**

Luciana Jaccoud***

Roberto Passos Nogueira***

1 APRESENTAÇÃO

A definição da Seguridade Social como conceito organizador da proteção social

brasileira foi uma das mais relevantes inovações do texto constitucional de 1988.

A Constituição Federal (CF) ampliou a cobertura do sistema previdenciário e flexi

bilizou o acesso aos benefícios para os trabalhadores rurais, reconheceu a Assistência

Social como política pública não contributiva que opera tanto serviços como bene

fícios monetários, e consolidou a universalização do atendimento à saúde por meio

da criação do Sistema Único de Saúde (SUS). Desta forma, a Seguridade Social ar

ticulando as políticas de seguro social, assistência social, saúde e seguro-desemprego

passa a estar fundada em um conjunto de políticas com vocação universal.

Contudo, mais que a ampliação da abrangência de cada uma das políticas

abordadas no âmbito do capítulo da Seguridade Social, a relevância do tratamento

constitucional neste campo deve-se ao fato de representar a instauração das bases

para um amplo sistema de proteção social no país. De fato, são reconhecidas como

objeto de intervenção pública e como campo do direito social, um conjunto de

necessidades e provisões cujo atendimento se encontrava anteriormente restrito ao

âmbito privado. É neste sentido que se afirmou a garantia do acesso à Assistência

Social a todos os que dela necessitarem. Também neste contexto, a proteção social

aos idosos, às pessoas com deficiência, aos trabalhadores da agricultura familiar e

aos doentes sem acesso à assistência médica previdenciária passou a ser entendida

como responsabilidade do Estado e como direito do cidadão. É preciso lembrar

que as estratégias de solidariedade familiar e, na sua ausência ou insuficiência, as

iniciativas de natureza filantrópica ou caritativa, eram as únicas opções antes exis

tentes para inúmeras situações de vulnerabilidade social. Este era o caso de todos

aqueles que, não cobertos pelo seguro social, se viam impossibilitados de continuar

trabalhando devido à invalidez, à doença ou à velhice.

* Os autores agradecem a José Aparecido Ribeiro e a Sérgio Piola pelos comentários e contribuições que apresentaram

ao texto em suas versões preliminares.

** Técnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea. Professor da Universidade Federal de Uberlândia (UFU).

*** Técnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

As garantias dadas pela Constituição à Seguridade Social, integrando as po

líticas citadas, identificando novas formas de gestão – com a determinação da

participação social e da descentralização –, criando um orçamento próprio assim

como um sistema específico de financiamento com fontes diversificadas e exclusi

vas, assinalam a relevância da mudança instituída. Foi com o reconhecimento da

proteção social assegurada como direito que se permitiu a progressiva efetivação

de garantias universais de acesso a serviços e benefícios e, em decorrência, a insti

tuição de um esforço de integração de políticas contributivas e não contributivas,

assentada em uma base ampla de financiamento.

Esse capítulo pretende analisar o impacto das determinações constitucionais

na ampliação da proteção social e no processo de afirmação das políticas sociais

incluídas no campo da Seguridade Social. Pretende ainda analisar os desafios que

se apresentam atualmente a sua consolidação. O fato de cada uma das três po

líticas integradas ao sistema de Seguridade Social estar sendo objeto de capítu

los específicos nesta publicação permite que se trate aqui apenas do projeto de

Seguridade Social, seja como princípio organizador da proteção social e inte

grador de políticas setoriais, seja como instrumento de ampliação das fontes de

inanciamento à disposição do campo social.

O texto está dividido em seis seções, incluindo esta apresentação.

A seção 2 realiza uma breve descrição sobre a emergência da Seguridade

Social como princípio de proteção social dentro da CF de 1988. Na seção

3 é feito um rápido resgate sobre a origem do conceito e sua recepção no

Brasil. Em seguida, na seção 4 mostram-se os esforços, nos últimos 20 anos,

para implantar um sistema de Seguridade Social no Brasil e sua trajetória

incompleta. A seção 5 analisa o orçamento da Seguridade Social, de acordo

com suas despesas e receitas, e o impacto da aprovação eventual da proposta

de reforma tributária atualmente em tramitação no Congresso Nacional –

Proposta de Emenda à Constituição (PEC) no 233/2008. Por fim, a seção 6

traz as considerações finais.

2 A SEGURIDADE SOCIAL NO CONTEXTO DA CONSTITUINTE

Muitos dos dispositivos da CF de 1988 foram inspirados e tiveram sua redação

lastreada em propostas e reclamos de movimentos populares e da sociedade civil

organizada. Não é este o caso da ideia de Seguridade Social, tal como se encontra

plasmada nos Arts.194 e 195. O arcabouço constitucional da Seguridade Social,

que talvez represente a peça de política social mais renovadora introduzida na

Constituição, não contou na época com respaldo de movimentos e de lideranças

da sociedade civil. Este fato é confirmado não apenas pelas análises dos anais

da Constituinte, mas também por depoimentos de atores políticos cuja atuação

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

foi então relevante.1 Pode-se observar, como exemplo do caráter inovador desta

ideia, que o chamado movimento sanitário, que exibia então um nível destacado

de organização e foi decisivo para formulação constitucional do SUS, se mostrou

perplexo e dividido diante da proposição deste sistema mais abrangente de prote

ção social (FLEURY; BAHIA; AMARANTE, 2008, p. 195).

De fato, no âmbito dos trabalhos constituintes, a proposta de instituição

de uma seção do texto constitucional voltada à Seguridade Social emergiu na

Subcomissão de Saúde, Seguridade e Meio Ambiente,2 sob influência dos tra

balhos realizados dois anos antes pelo Grupo de Trabalho de Reestruturação

da Previdência Social/Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS).3

Nesta primeira versão, tratava-se da criação de um sistema público reunindo

políticas de Previdência Social e de Assistência Social, a partir dos princípios

da universalidade da cobertura, uniformidade e equivalência dos benefícios,

equidade no custeio e diversidade das fontes de financiamento. O anteprojeto

da Subcomissão de Saúde, Seguridade e Meio Ambiente mantinha a política de

saúde como área específica e autônoma. Esta era tratada em uma seção própria

onde se acolhia o princípio da saúde como dever do Estado e sua organização

em um Sistema Único de Saúde – ao lado de uma seção intitulada da Seguridade

Social. Neste campo, o anteprojeto repercutia as determinações da VIII Confe

rência Nacional de Saúde, realizada em 1986, e que apontava para necessidade

de instituição de um sistema público de saúde, de acesso universal e sob gestão

descentralizada e participativa.

Foi na Comissão da Ordem Social que se consolidou o título da

Seguridade Social nas bases em que foi definitivamente acolhido pelo texto

constitucional. Ampliando-se a perspectiva oferecida pela Subcomissão de

Saúde, Seguridade e Meio Ambiente, a Comissão da Ordem Social incluiu

a saúde como parte do sistema público de Seguridade Social, ao lado da

previdência e da assistência. Esta última diferenciou-se da previdência e

ganhou destaque como política específica e componente da Seguridade.

Consolidaram-se, ainda, nesta comissão, os princípios que deveriam sus

tentar a organização da Seguridade Social.

1. Ver, por exemplo, Teixeira (2008).

2. Os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC) tiveram início nas 24 subcomissões temáticas que elabo

raram anteprojetos. Os anteprojetos eram enviados às oito comissões, que os reorganizavam segundo os capítulos da

Constituição. Estes eram encaminhados à Comissão de Sistematização, responsável por organizá-los em títulos, que

foram submetidos ao plenário da ANC, em que foram votados e aprovados em 1988.

3. Este grupo, composto por especialistas, técnicos do governo e representantes sindicais, havia sido instituído pelo

governo Sarney e funcionado durante o ano de 1986. Seu relatório final propunha a integração das políticas de pre

vidência e assistência em um sistema de seguridade social, onde o regime contributivo se articularia a um sistema de

acesso universal a certas provisões públicas.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

Esse novo formato dado ao título da Seguridade Social causou surpresa.

Se a integração das políticas de previdência e de assistência já vinha sendo esbo

çada, o mesmo não ocorria na área de saúde. 4 Sua inserção no sistema amplo da

Seguridade, ao lado da Previdência e da Assistência social, era uma ideia surpre

endentemente nova para os militantes do movimento sanitário; tal conformação

institucional das políticas de bem-estar jamais havia sido cogitada ao longo das

discussões que levaram à formulação do marco doutrinário que foi compilado

por ocasião da VIII Conferência Nacional de Saúde. Ao contrário, no âmbito

deste movimento, buscava-se ampliação da autonomia da política pública de

saúde, incluindo a reserva de um orçamento específico, vinculado percentual

mente ao orçamento da União.

Com a proposta de instituição de um sistema amplo de Seguridade Social,

dois tipos de temores preocuparam os sanitaristas: que a saúde perdesse a garantia

de fontes de financiamento, devido às necessidades dos demais segmentos do

sistema; e que a proposta evoluísse para criação de um todo-poderoso ministério

da Seguridade Social, minando a autonomia do Ministério da Saúde (MS) e sua

capacidade de estimular a base político-institucional descentralizada do SUS –

trazendo riscos para o próprio reconhecimento da saúde como tema estratégico

das políticas sociais. Por isso, entendiam que era urgente realizar um movimento

inverso, que consistia no fortalecimento do MS para fornecer as bases técnicas e

administrativas do SUS, como de fato veio a acontecer.

Em face da proposta do relator da Comissão de Ordem Social de que o sis

tema de saúde conformasse um dos componentes da Seguridade Social, ao lado

da previdência e da assistência, as lideranças do movimento sanitário trataram de

fazer incluir o inciso do Art. 195, que preconiza implicitamente a manutenção da

identidade institucional e orçamentária para as três instâncias:

A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada

pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo

em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, asse

gurada a cada área a gestão de seus recursos (BRASIL, 1988).

É que se antevia uma dificuldade que veio a ocorrer na década seguinte: a sub

tração de recursos da saúde em nome da prestação dos benefícios previdenciários,

que têm um caráter claramente compulsório.

4. Cabe lembrar que em 1974 havia sido criado o MPAS, reunindo as duas políticas em uma mesma pasta. Este formato

continuava em vigor em 1988, durante os trabalhos da ANC. No campo da saúde, a identidade institucional e política

vinha sendo fortalecida desde a criação de um ministério específico, em 1953. Em que pese o MS ter sua atribuição

limitada às campanhas de saúde pública, estando a prestação de serviços de assistência médica e farmacêutica sob

responsabilidade do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (Sinpas), instituído em 1977, desde a década

de 1970 se fortaleciam as teses de que a prestação de serviços médicos deveria se garantida para além do campo

previdenciário, para o que deveriam ser expandidas as atribuições do MS.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

Os contornos definitivos do sistema de Seguridade Social foram adotados

no momento do relatório final do capítulo da Ordem Social, a cargo do senador

Almir Gabriel.5 Os princípios-chave que orientam a política de Seguridade Social

estão explicitados no Art. 194 da Constituição:

a) universalidade da cobertura e atendimento;

b) uniformidade e equivalência dos benefícios rurais e urbanos;

seletividade e distributividade na prestação de serviços;

d) irredutibilidade no valor dos benefícios;

e) diversidade da base de financiamento estruturada em orçamento da

Seguridade Social (autônomo);

equidade na forma de participação no custeio; e

g) caráter democrático dos seus subsistemas (previdência, saúde e assistência).

O fato da Seguridade Social ter emergido na nossa história recente como

uma ideia mais de cunho técnico, com escassa sustentação política e institu

cional no Estado e nos partidos políticos, em que pese não constituir uma

exceção na experiência internacional, pode ajudar a explicar muitas das vi

cissitudes e da debilidade institucional que tem experimentado nestas duas

décadas de existência. De fato, a conjuntura que se seguiu desvelou a dificul

dade de fazer consolidar um campo de política social em contexto no qual

os movimentos sociais se mostram largamente indiferentes a ela e muitos dos

governos hostis.

3 O CONCEITO DE SEGURIDADE SOCIAL E SUA CONFORMAÇÃO NO BRASIL

O termo Seguridade Social é um conceito estruturante das políticas sociais cuja

principal característica é de expressar o esforço de garantia universal da prestação

de benefícios e serviços de proteção social pelo Estado. Neste sentido, sua base

de financiamento é bem mais ampla que a do seguro social, conceito que orientou

a política previdenciária brasileira desde os anos de 1920, organizada sob inspi

ração do modelo alemão, criado por Bismark na segunda metade do século XIX.

É sabido que a expressão Seguridade Social tem origem anglo-saxônica, tendo

por referência certas políticas do início do século XX. Mas ele aparece pela pri

meira vez no documento de lançamento do Social security act, que instituiu a

Previdência Social americana, em 1935.

5. A instituição do capítulo da seguridade social contou com apoio do então ministro da Previdência e Assistência

Social, Rafael de Almeida Magalhães (RODRIGUEZ NETO, 2003, p. 73).

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

Com a publicação do Relatório Beveridge, em 1942, Social security pas

sou a apresentar um significado mais próximo do atual. Tratava-se, de acordo

com o relatório, encomendado pelo governo inglês ao renomado economista

Sir. William Beveridge, de desenhar uma política de libertação das pessoas da

condição pobreza. Este movimento, que desembocou nas reformas sociais in

glesas de 1945-1948, também resultou na inscrição da Seguridade Social como

um dos direitos fundamentais na Carta dos Direitos Humanos de 1948, por

ocasião da fundação das Nações Unidas.

Em 1952, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) colocou em vigor

a Convenção no 102, que define o termo Seguridade Social e estabelece padrões

mínimos a serem cumpridos pelos países ratificantes. Cabe salientar que o termo

possui interpretações divergentes de país para país, conforme as necessidades e

os consensos sociopolíticos locais. Mas, em geral, não confrontam a definição

bastante flexível dada pela OIT:

(...) proteção que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de

medidas públicas, contra as privações econômicas e sociais que, de outra maneira,

derivariam do desaparecimento ou da forte redução de seus rendimentos em con

sequência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, enfermidade profis

sional, desemprego, invalidez, velhice e morte, bem como da proteção em forma de

assistência médica e de apoio a famílias com filhos.6

Com tal definição, estimulava-se a criação de uma rede de proteção social

ampla, integrada por diversas políticas sociais que combatem situações de carên

cia devido à incidência dos riscos sociais anteriormente mencionados. Essa rede

conta tradicionalmente com o concurso de três pilares: i) as políticas universais,

inanciadas com recursos tributários; ii) as políticas de seguro social, portanto,

contributivas; e iii) as políticas de Assistência Social, não contributivas, residuais

nos países desenvolvidos, sendo ali suplementares ao seguro. A Seguridade Social

é essencialmente inclusiva, no sentido de reconhecer o direito dos cidadãos à

proteção social com base em outros critérios universalizáveis que não apenas o da

capacidade de contribuição individual daqueles que estão formalmente vincula

dos ao mercado de trabalho.

Barr, tendo em conta, sobretudo, a experiência britânica, distingue dois

componentes principais de um Estado de bem-estar:

1. O seguro social é proporcionado sem avaliação de renda ou riqueza, geralmente

na base de (a) contribuições prévias e (b) a ocorrência de especial contingência, tal

como tornar-se desempregado ou alcançar uma idade especificada;

6. O Decreto Legislativo no 269/2008 ratificou os 87 artigos da Convenção no 102 – publicado na edição do Diário

Oficial da União (DOU) de 19 de setembro de 2008.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

2. Benefícios não-contributivos são de dois tipos. Benefícios ‘universais’ são distri

buídos na base de uma contingência específica, independentemente da contribuição

prévia e da avaliação de renda. (...). A assistência social é distribuída com base numa

avaliação de renda. Em geral constitui um benefício de última instância, concebido

para ajudar os indivíduos e famílias que se encontram em situação de pobreza, quer

como resultado de uma emergência excepcional, quer porque não estão cobertos

pelo seguro social, ou, ainda, como suplemento ao seguro social (1998, p. 7).

No Brasil, o processo de regulamentação da CF de 1988 adotou definições

que combinam os paradigmas: universalista (saúde e previdência rural); contri

butivo (previdência urbana); e seletivo (Assistência Social); dentro dos limites de

cada um destes tipos clássicos de proteção social do pós-guerra. Ressalte-se que

a política de combate ao desemprego, sob a forma de seguro (seguro-desemprego),

também foi inscrita no texto constitucional como parte da política previdenciá

ria, sendo executada institucionalmente pelo Ministério do Trabalho e Emprego

(MTE) – por meio do Conselho do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

Assim, graças ao arcabouço legal dado pela Constituição, o princípio con

tributivo passava a dividir espaço com o princípio de universalidade não contri

butiva, que hoje preside muitas das ações da Seguridade Social. A ênfase em tais

princípios de equidade, amplitude de cobertura e participação democrática estava

em consonância com as demandas então apresentadas por diversos movimentos

que se organizavam em torno da noção de cidadania, englobando tanto a dimen

são de direitos políticos quanto a dimensão dos direitos sociais.

Tais demandas alimentavam-se nos diagnósticos então realizados sobre

as políticas sociais brasileiras e que destacavam, entre outras características, sua

centralização, fragmentação, baixa cobertura, iniquidade e falta de uniformida

de nos benefícios. As novas demandas se inspiravam também, na constatação,

generalizada no início dos anos de 1980, de que a sociedade brasileira mantinha

uma efetiva dívida social. Dissipava-se a ilusão de que o crescimento econômico

seria instrumento efetivo de incorporação das camadas mais pobres às condições

aceitáveis de vida e aos mecanismos públicos contributivos de proteção social.

De fato, a crise do milagre econômico havia exposto os limites do modelo de

desenvolvimento nacional no que tange à dinâmica de inclusão dos setores mais

desfavorecidos. Em um contexto de ampliação das demandas e de retração das

atividades econômicas, a proteção social não mais se conciliava com o princípio

estrito do seguro social, majoritariamente financiada por contribuições sociais.

O reconhecimento dos limites da política previdenciária associou-se à recusa da

ilantropia como resposta aos fenômenos da pobreza e da desproteção, que então

ganhavam espaço central no debate político sobre a democratização, a recupera

ção da cidadania e a instituição do Estado de direito.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

Nesse contexto, as demandas apresentadas ao Congresso Nacional tinham

em vista objetivos concretos de proteção social a serem alcançados, entre eles:

• Assegurar cobertura para segmentos populacionais desprotegidos.

• Estabelecer mecanismos claros e permanentes de financiamento.

• Eliminar ou diminuir as diferenças entre trabalhadores rurais e urba

nos, no que tange aos tipos e aos valores dos benefícios.

• Descentralizar a gestão da saúde e da assistência.

• Criar mecanismos de participação da sociedade civil (controle social)

na formulação e no acompanhamento das políticas.

Essas demandas tiveram decisiva influência na Carta Constitucional no que

se refere à Seguridade Social e, efetivamente, influenciaram a nova formatação do

regime público de proteção social no Brasil. O reconhecimento do direito univer

sal à proteção social ficou efetivamente expresso no campo da saúde. Cabe referir

aqui a contribuição dada pelo chamado movimento sanitarista, que, na Confe

rência Nacional de 1986, já havia proposto a unificação do sistema de saúde e

a universalização dos seus serviços, estabelecendo as premissas organizacionais do

SUS. No Art. 196 da nova Constituição, o que se ressalta no direito à saúde são os

deveres do Estado, porque se entendia que o exercício deste dever é o que poderia

garantir o resgate de uma da dívida social com a cidadania e o princípio de aces

so universal e igualitário. Estes formaram a base do sistema unificado proposto,

como uma via institucional indispensável a fim de superar uma dicotomia histó

rica entre as chamadas ações de saúde pública e o atendimento clínico individual.

Para a Previdência Social, a adoção do conceito de Seguridade Social

implicou em um mandato de universalização da cobertura e busca de re

distributividade do seu plano de benefícios, bem como de sua estrutura de

inanciamento. Deve-se destacar o reconhecimento, de forma inovadora no

país, de novas regras para os benefícios rurais, ultrapassado os limites da con

cepção estrita de seguro social até então em vigor. A Constituição determinou

a inclusão do trabalhador rural em regime de economia familiar por meio

de princípios diferenciados, desvinculando o acesso ao benefício da compro

vação de contribuição individual e o associando à comprovação da inserção

naquele regime de produção. Contudo, as camadas urbanas não detentoras de

capacidade contributiva não receberam acolhida diferenciada, mantendo-se

assim, ainda hoje, largamente excluídas da proteção previdenciária.

Cabe aqui lembrar a longa trajetória da Previdência Social, política social mais

que centenária, desde que os primeiros regimes obrigatórios de seguro social foram

criados na Europa, nas duas últimas décadas do século XIX. Trata-se de uma respeitável

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

trajetória histórica, na qual se observam inúmeros exemplos da capacidade de adapta

ção e de resistência evolutiva de sistemas previdenciários diante de choques externos

ou das transformações da estrutura social que lhe dá base. Na América Latina, seu

formato tem sido tradicionalmente contributivo, visto que a vertente beveridgiana,

estabelecendo um beneficio básico universal, financiado por meios tributários, não

teve até agora repercussão sobre o formato geral dos sistemas, ao contrário do que

aconteceu nos países escandinavos e em alguns países anglo-saxões. Como aponta

a experiência internacional, a universalização da Previdência Social depende da insti

tuição de regimes subsidiados de modo a garantir o acesso geral aos benefícios míni

mos. Desta forma, em que pese o significativo movimento de inclusão determinado

pelo texto constitucional, e que teve por beneficiário principal o trabalhador rural

em regime de economia familiar, mantêm-se ainda hoje, nesta política, expressivos

patamares de desproteção. 7

A política de Assistência Social, após a promulgação da Carta Constitu

cional de 1988, elevou-se da antiga condição de ação subsidiária do Estado, de

caráter discricionário e compensatório, à condição de política com mesmo grau

de importância que as demais políticas de Seguridade, assumindo a condição de

direito de todo cidadão. Seu reconhecimento como política pública foi, por si,

um avanço expressivo em uma área marcada pela tradição das iniciativas priva

das e autônomas com cunho caritativo e filantrópico. Também representou um

marco histórico a sua dissociação da Previdência Social e sua afirmação como

campo específico da política social. A Constituição incumbe prioritariamente

ao Estado, nos três níveis de governo, combater as causas da pobreza e os fatores

de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos

(Art. 23, inciso X). Formalmente a Assistência Social circunscreve-se ao enun

ciado nos Arts. 203 e 204 do texto constitucional, estando garantida a quem

dela necessitar. Ao mesmo tempo, reafirmaram-se os objetivos de atendimento

aos grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como é o caso das

crianças, idosos ou portadores de deficiência. Por fim, a Constituição insti

tuiu um benefício monetário de natureza assistencial, o Benefício de Prestação

Continuada (BPC), que assegura uma renda mensal de cidadania a todos os

idosos e pessoas com deficiência em situação de pobreza.8

7. Podem-se citar iniciativas mais recentes no sentido da ampliação da cobertura previdenciária no ambiente urbano:

Lei no 10.666, de 2003; Emenda Constitucional no 47, de 2005; Lei Complementar no 123, de 2006, e Lei no 11.324, de

2006. Em que pese seu impacto positivo, elas estão longe de poder garantir a universalização do acesso determinada

na Carta Constitucional.

8. Como chama a atenção Lavinas (2008), cabe ainda destacar, entre as determinações constitucionais, o estabele

cimento de piso comum entre os benefícios previdenciários e assistenciais, entre os beneficiários contribuintes e não

contribuintes, entre homens e mulheres, entre rurais e urbanos. A Constituição adota não somente um piso comum,

reafirmando a integralidade da Seguridade Social, como o associa ao piso de um salário mínimo, reafirmando os va

lores de solidariedade e coesão social. Os impactos destas determinações foram expressivos, tanto em termos de am

pliação da cobertura como em termos redistributivos, como tem sido destacado em edições anteriores deste periódico.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

Os princípios da Seguridade Social foram determinantes para o processo de

consolidação da política pública de Assistência Social. Eles foram defendidos pe

los múltiplos atores da área de Assistência Social que se mobilizaram, em meados

da década de 1990 em torno da aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social

(Loas), e no início da década de 2000, em torno da normatização do Sistema

Único de Assistência Social (Suas). É a partir desta referência que se começa atu

almente a efetivar a regulamentação dos benefícios monetários não contributivos

assim como dos serviços sob responsabilidades desta política, buscando assegurar

a ampliação da sua oferta e uma clara definição das proteções públicas a serem

garantidas e dos critérios de acesso, de prestação e de padrões de qualidade.

Concluindo esse rápido quadro, em que pese as limitações ainda observadas,

não há dúvidas de que, nas últimas duas décadas, as determinações constitucionais

orientaram a expansão das políticas incluídas no sistema de Seguridade Social –

como mostram os capítulos dedicados à saúde, assistência social e previdência

social desta publicação – e o próprio formato da proteção social do país. Entre

tanto, pouco se avançou no caminho da institucionalização da Seguridade Social

enquanto conceito organizador da proteção social e instrumento de integração

daquelas políticas setoriais. Este será o objeto das próximas seções.

4 A TRAJETÓRIA INCOMPLETA

A responsabilidade pública, acompanhada pela instituição de garantias para efe

tivação do novo formato da proteção social, começou a ser regulada no início

da década de 1990, embora em meio a uma conjuntura econômica desfavorável.

Nesse sentido, os 20 anos que se seguiram à promulgação da CF assistiram a dois

movimentos distintos. De um lado, em que pesem as expressivas dificuldades en

frentadas, observou-se a consolidação das três políticas – previdência social, assis

tência social e saúde – que formam o pilar central do sistema de Seguridade Social

brasileiro, assim como do programa seguro-desemprego. O SUS e o Suas são hoje

uma realidade. Quanto ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), em 2007,

45 milhões de trabalhadores urbanos figuravam como segurados, ao lado de 8 mi

lhões de trabalhadores rurais, incluídos como segurados especiais. Por outro lado,

observando-se o grupo de beneficiários, ou seja, aquele conjunto que está receben

do algum benefício monetário do sistema previdenciário, no mesmo ano o RGPS

atendeu cerca de 21 milhões de pessoas nos meios urbano e rural. O BPC beneficia

cerca de 3 milhões de idosos e de pessoas com deficiência. Por sua vez, o seguro

desemprego beneficia milhões de trabalhadores anualmente – foram 6,1 milhões

em 2007.9 Entretanto, de outro lado, pode-se afirmar que a Seguridade não tem

conseguido se consolidar como princípio organizador da proteção social no país.

9. Dados para o ano de 2007. Fontes: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD); Ministério da Previdência

Social (MPS); MTE.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

Um dos fatores para as dificuldades encontradas no processo de conso

lidação do princípio da Seguridade Social é o fato de a legislação infracons

titucional ter regulado separadamente as várias políticas setoriais. Suas leis

orgânicas,10 definindo diretrizes específicas, não explicitam elementos que

permitissem criar vínculos operacionais entre os componentes da Seguridade.

De fato, as políticas setoriais, tais como o SUS, foram implantadas sem que

seus gestores se sentissem participantes e beneficiários de um sistema maior.

Neste processo, as políticas setoriais se consolidaram institucionalmente, com

a criação e o fortalecimento de ministérios específicos,11 e com a criação de

conselhos próprios de controle social.

Um segundo motivo de dificuldades diz respeito ao financiamento. Pode-se

mesmo afirmar que foi em torno do tema que a dificuldade de consolidação da

Seguridade Social como princípio organizador do novo modelo de proteção social

se revelou em toda sua complexidade. Como já destacado, a instituição da Seguri

dade Social exigia significativa expansão da responsabilidade pública na proteção

social e, com ela, do gasto social. Contudo, a trajetória política posterior à pro

mulgação da Carta Constitucional teve um impacto desorganizador na estrutura

de financiamento proposta para a Seguridade Social, seja devido à disputa entre as

três políticas, à implantação de medidas de desvinculação de recursos exclusivos

da Seguridade Social, seja à ausência da plena regulamentação do princípio das

fontes diversificadas de financiamento.

De fato, ocorreu uma progressiva vinculação de receitas às diversas áreas

e uma desestruturação do conceito original de financiamento solidário entre as

políticas componentes, com o surgimento gradativo de uma competição interbu

rocrática por recursos. Efetivamente, mudanças drásticas na destinação das fontes

de financiamento da Seguridade Social fizeram com que o SUS deixasse de rece

ber qualquer quinhão da receita de contribuição previdenciária em nome do cará

ter claramente compulsório destes benefícios. Tal dificuldade, como se sabe, levou

o MS a buscar fontes adicionais de financiamento do setor, o que acabou por se

traduzir na criação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira

(CPMF).12 Esta falta de coesão nas bases de financiamento terminou por minar

igualmente a operacionalidade política do sistema e não favoreceu jamais uma

ação interinstitucional coerente no campo da Seguridade Social.

10. Leis Orgânicas da Saúde (Leis nos 8.080, de setembro de 1990, e 8.142, de dezembro de 1990); Leis de Custeio e

Benefícios de Previdência Social (Leis nos 8.212 e 8.213, de junho de 1991); Lei do Seguro-Desemprego (Lei no 7.998,

de janeiro de 1990), e Lei Orgânica de Assistência Social (Lei no 8.742, de dezembro de 1993).

11. A exceção é dada pela Assistência Social que, apenas durante o ano de 2003 foi dirigida por um ministério específico,

tendo em seguida, voltado a ser dirigida por uma secretaria nacional, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Social

e Combate à Fome (MDS).

12. A criação da CPMF ocorreu em 1997, tendo sido, desde então e até sua extinção, em 2008, uma das principais

fontes de financiamento do MS. Ver a respeito os capítulos referentes à saúde nas edições anteriores deste periódico.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

Mas, provavelmente, foi a instituição da desvinculação das receitas da Segurida

de Social que mais afetou as possibilidades de consolidação do projeto constitucional.

Criada em 1994, sob o nome de Fundo Social de Emergência (FSE), o instrumen

to da desvinculação passou por sucessivos “aperfeiçoamentos” até o atual estágio da

Desvinculação de Recursos da União (DRU). Seu mecanismo permite a realocação

de cerca de 20% das receitas próprias da Seguridade, que são então, em sua maior

parte, redirecionadas para o alcance de metas fiscais.13 A introdução da transferência

compulsória de receitas da Seguridade Social tem alimentado o debate sobre o supos

to caráter deficitário deste campo de políticas sociais.14 Ampliou ainda o processo de

disputa orçamentária entre as áreas da Seguridade e a busca de garantias específicas

de financiamento, como foi o caso da CPMF.

Por fim, cabe lembrar um terceiro fator que dificultou a afirmação do prin

cípio de Seguridade como conceito organizador de uma proteção social unificada,

que seja atuante e eficaz por suas sinergias internas, como verdadeiro sistema.

Trata-se da disputa política instalada logo após a promulgação da Constituição

e que se estende até os dias atuais, opondo dois paradigmas antagônicos, como

os definiu Fagnani (2008). De um lado, estão aqueles que insistem na defesa

da Seguridade como base de um projeto de Estado Social; de outro lado, estão

os que consideram as determinações constitucionais um empecilho ao equilíbrio

das contas públicas. Tal disputa comparece continuamente nos debates em torno

das questões do financiamento e do tão propalado déficit da Previdência Social,

de tal modo que este debate tende a obscurecer o significado do novo sistema

de proteção social. Muitos economistas e a própria imprensa continuam a tratar

o orçamento da Seguridade Social como pertinente apenas à garantia dos bene

fícios previdenciários, ou seja, como se estivesse referido à lógica de um seguro,

com suas típicas regras atuariais. Desconsidera-se não apenas que, após a CF/88,

a previdência, enquanto política da Seguridade Social, passou a ter boa parte

dos seus gastos realizada a partir de receitas orçamentárias. Também ignora-se

elementos operacionais fundamentais, tais como a diferença entre a contribuição

para a previdência rural – necessariamente subsidiada por recursos fiscais – e a

contribuição para a previdência urbana – de caráter contributivo mais rigoroso.

Nesse mesmo campo de disputa encontra-se o Programa Bolsa Família

(PBF).15 Inovando e complementando o sistema de proteção social brasileiro,

13. A desvinculação das receitas próprias da seguridade foi instituída em 1994 com criação do FSE, que visava dotar

o orçamento federal de maior flexibilidade, reduzindo o grau de vinculações de fontes à seguridade social. Em 1999,

este fundo foi substituído pelo Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, em 2000, pela DRU. Ver a respeito o BPS no 13.

14. Cabe lembrar que outras medidas, como as que asseguram o pagamento de inativos e pensionistas da União

com receitas da Seguridade Social – medida sancionada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000 –, vem

restringindo ainda mais este orçamento.

15. Sobre a evolução do PBF e sua diferença com relação ao BPC, ver capítulo referente à Assistência Social

nesta publicação.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

o PBF é defendido por muitos não como uma ação isolada de Assistência

Social, mas como uma política legítima da Seguridade Social.16 Para outros,

contudo, este programa deveria ser encarado como uma alternativa ao amplo

projeto de proteção social acolhido pela Constituição. Perde-se de vista, nesta

segunda perspectiva, o fato de que a composição e a lógica de operação dos

três segmentos – previdência, saúde e assistência – vêm se diversificando in

ternamente visando atender ao espírito da Seguridade Social, que é o da uni

versalização de direitos sociais sem necessariamente depender da contribuição

individual. Neste sentido, o PBF vem se afirmando como uma iniciativa que

amplia o sistema de garantia de renda da proteção social brasileira, atendendo

a um público até então excluído e cumprindo um papel específico e comple

mentar na Seguridade Social.

Resumindo, a ideia de Seguridade Social foi combatida desde seu nasce

douro. Paralelamente, carente de uma regulamentação integradora das políticas

setoriais, ela foi ainda gravemente ferida pela crise fiscal dos anos 1990, cuja

consequente guerra por recursos orçamentários conspirou contra toda e qual

quer proposição de uma atuação interinstitucional coerente com o conceito de

Seguridade Social. Finalmente, cabe lembrar que a eliminação, em 1998, do

artigo da lei orgânica que preconizava constituição do conselho da Segurida

de Social, fez com que sua institucionalidade ficasse praticamente reduzida ao

planejamento orçamentário anual. Enfrentar tais desafios ainda se coloca como

uma tarefa relevante no sentido da consolidação deste novo regime na ampliação

da solidariedade e da inclusão social.

5 ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: CONCEITUAÇÃO

E INSTITUCIONALIDADE EM VISTA DO PROJETO DE REFORMA TRIBUTÁRIA

A instituição normativa do orçamento da Seguridade Social é estabelecida

pela CF por meio do Art. 165, § 5o, inciso III, que o diferencia orçamento

iscal, previsto neste mesmo § 5o, no inciso I. Mas é no título que trata da

Ordem Social, onde o sistema de Seguridade Social ocupa todo um capítulo

(Arts. 194 a 204), que estão definidos os conteúdos tácitos e explícitos deste.

Tais conteúdos estão basicamente relacionados aos direitos sociais reconhe

cidos na Carta, relativamente à proteção social e aos deveres fiscais corres

pondentes. O orçamento da Seguridade reflete o balanço de direitos sociais e

deveres fiscais, mas em uma estrutura pouco transparente de fontes e usos, até

hoje carente de clara explicitação e de accountability.

16. No início dos anos 1990, pouco tempo após a promulgação da Constituição e ainda muitos anos antes das primei

ras experiências federais com esta modalidade de política pública, já era percebido por estudiosos do tema que “(...)

no que se refere a renda mínima, o (novo) padrão de proteção social abre a possibilidade para a futura introdução de

uma espécie de ‘salário de cidadania’(...)” (DRAIBE; CASTRO; AZEREDO, 1991, p. 97).

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

O Art. 194 da CF define aquilo que o constituinte estabeleceu como siste

ma de Seguridade Social e seus princípios norteadores, já analisados nas seções

precedentes. Por sua vez, o Art. 195 define as fontes de financiamento e os crité

rios implícitos e explícitos deste financiamento, coerentes com os princípios do

Art. 194. Aí transparecem duas condições orientadoras: a diversidade das bases

iscais do financiamento – folha de salário, faturamento, lucro líquido etc. – e o

princípio da exclusividade das fontes, ao se eleger explicitamente as contribuições

sociais e não os impostos como objeto de vinculação à Seguridade.

Observe-se que o Art. 195 não estabelece limite físico-financeiro às fontes

do orçamento da Seguridade, pelo que se lê explicitamente no seu caput; mas tão

somente o princípio da exclusividade das fontes baseadas em contribuições. Isto

significa que, caso ocorra insuficiência de recursos oriundos destas contribuições

para atendimento aos direitos sociais explicitamente estabelecidos, cumpriria à

União o dever fiscal de realizar transferência de recursos – do orçamento fiscal

para o orçamento da Seguridade.

5.1 Direitos sociais associados a deveres fiscais

Observe-se que cada área da Seguridade Social teve regulamentado autonoma

mente os direitos e responsabilidades correspondentes por meio de distintas le

gislações infraconstitucionais. Tais legislações regulam as determinações da nova

Constituição em cada uma das políticas – saúde, previdência e assistência social –,

que agora ganham nova configuração. Este processo corresponde à criação efetiva

do direito social positivo, susceptível de ser exercitado por iniciativa do cidadão.

Por esta via, introduz-se na política social um fluxo permanente de demandas dos

cidadãos, visando garantir o acesso a benefícios monetários de natureza contribu

tiva ou não contributiva e a serviços públicos gratuitos.

A partir dessas regulamentações, o orçamento da Seguridade passa a contar,

no seu campo de dispêndios, com fluxos contínuos e crescentes. No campo dos

benefícios previdenciários e dos assistenciais – BPC –,17 a elevação dos gastos

está essencialmente ligada à dinâmica de crescimento da população e dos ris

cos – bem como ao desempenho dos reajustes concedidos ao salário mínimo –,

enquanto nos serviços, quer no âmbito da saúde, quer na Assistência Social, está

associada, além da dinâmica demográfica, à configuração das situações sociais de

vulnerabilidades e mesmo da tecnologia – neste último caso, especialmente no

campo da política pública da saúde. Os serviços de saúde em conjunto com os

benefícios monetários da Seguridade Social – previdência, assistência e seguro

desemprego – representam mais de 90% deste orçamento. Estas demandas, que

17. Apesar de integrar o conjunto de benefícios não contributivos sob responsabilidade da Assistência Social, o PBF

não integra o orçamento da Seguridade Social.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

o orçamento acolhe como despesas, têm incidências distintas em se tratando da

oferta de serviços ou do pagamento de benefícios, com diferença no tratamento

do financiamento público ao direito social. As demandas por saúde são essencial

mente exercidas como requerimentos de provisão de serviços públicos prestados

à população. Manifestam-se como gastos correntes, mas somente são plenamente

atendidas quando se amplia a capacidade pública de atendimento, por meio de

novos investimentos. A falta de recursos para investir ou a falta de decisão de in

vestimentos dos entes estatais componentes do sistema SUS, pode frustrar o exer

cício pleno do direito. As mesmas observações podem ser estendidas no caso do

atendimento de demandas no campo dos serviços assistenciais por meio do Suas.

Por sua vez, as demandas por benefícios monetários garantidos constitucio

nalmente, sejam ele de natureza contributiva – previdência e seguro-desemprego –

ou não contributiva (BPC) se expressam de maneira distinta. Não é apenas

a demanda anual que comparece compulsoriamente ao orçamento, mas o estoque

de benefícios em manutenção – benefícios de anos anteriores, acrescido do fluxo de

novos direitos adquiridos no ano e subtraídos dos benefícios cessados por moti

vos regulamentares. Ademais, os estoques de benefícios em manutenção refletem

direitos sociais acumulados no tempo, protegidos pelo princípio do direito ad

quirido (Art. 5o da Constituição). Financeiramente, estes direitos sociais, exerci

tados por iniciativa individual, são, ao menos em tese, insusceptíveis a cortes e/ou

qualquer forma de inadimplência orçamentária. São assim, cercados de garantias

diferenciadas face as que se referem à prestação de serviços nos campos da saúde

ou de Assistência Social. Estes últimos, dependentes da demanda populacional

diante da capacidade de atendimento, estão relativamente menos protegido no

ordenamento orçamentário constitucional, pelas razões já expostas.

5.2 A dimensão econômica do orçamento da Seguridade

Neste texto, focado na análise do quadro conceitual-institucional, não cabe um de

talhamento da composição do orçamento da Seguridade Social.18 Convém apenas

apresentar um breve resumo qualitativo em função do objetivo que lhe é peculiar.

As despesas da Seguridade mantêm-se atualmente no patamar de 13% do

produto interno bruto (PIB), refletindo os fatores populacionais – demográficos,

sociais e epidemiológicos no lado físico da demanda – e institucionais, com base

nos princípios de direito regulamentado e na manutenção dos incrementos do

salário mínimo, incidentes sobre os benefícios mínimos do Seguro Social e da

Assistência Social. Em 1989 – ou seja, após a promulgação da Constituição mas

ainda antes das regulamentações e leis orgânicas existirem – as despesas federais

18. Consultar, para efeito de comparação com os dados aqui mencionados, o Políticas Sociais: acompanhamento e

análise, no 13, que traz dados detalhados para o decênio 1995-2005.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

com as áreas da Seguridade Social não superavam 8,2% do PIB.19 Para fazer frente

a estas despesas crescentes, graças a um sistema de proteção social em expansão,

as fontes de financiamento da Seguridade teriam que se mostrar pujantes – e, de

fato, o crescimento da arrecadação por meio das contribuições sociais foi um dos

principais vetores a explicar o crescimento da carga tributária do país nos últimos

anos. Infelizmente, como já citado anteriormente, estes recursos não foram des

tinados integralmente ao financiamento de ações sociais, sendo compartilhados

com outras prioridades fiscais por meio do instrumento da desvinculação.20

Em 2008, segundo a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita

Federal do Brasil (ANFIP), a arrecadação total das fontes da Seguridade corres

pondeu a 13,4% do PIB – de acordo com a fórmula: contribuições sociais (+)

recursos próprios (+) aportes fiscais. O desempenho da arrecadação neste ano fiscal

ainda é muito favorável, em razão das características da evolução das bases fiscais

da Previdência – folha de salários – e das demais contribuições principais – Contri

buição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), Contribuição Social

sobre o Lucro Líquido (CSLL) e Programa de Integração Social (PIS)/Programa

de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP). Apesar da perda de

arrecadação causada pela não renovação da CPMF, os movimentos de crescimento

econômico e formalização no mercado de trabalho, que estavam em curso até

o penúltimo trimestre de 2008, permitiram uma resposta elástica da arrecadação,

que continuou em expansão. O desembarque da crise econômica internacional no

país, ocorrido nos últimos meses de 2008, interrompeu este processo.

Para 2009, dado o contexto de crise da economia, espera-se uma redução

da arrecadação tributária, em geral e das contribuições sociais, em particular.

Portanto, espera-se uma redução da capacidade excedente do orçamento da Segu

ridade Social, o que exacerbará ainda mais o conflito entre as necessidades das

políticas públicas da Seguridade e o redirecionamento de parcela importante de

seus recursos para outras finalidades, por meio da DRU. Isto porque os fatores

que vem atuando no incremento da despesa – demográficos, epidemiológicos

e institucionais – continuam vigentes. Ademais, outro fator institucional con

juntural, a política do salário mínimo em vigor nos últimos anos, continuará

influenciando a trajetória do gasto – o incremento real do salário mínimo de

2009 é dado pela média do crescimento do PIB de 2007 e 2008 e para 2010

aplicar-se-á idêntico critério dos dois anos anteriores.

19. Assistência e Previdência: 5,4%; Saúde: 2,5%; Trabalho – cuja maior parcela diz respeito ao seguro-desemprego:

0,3%. Dados de Piola, Vianna e Camargo (1992).

20. Para mais detalhes a respeito da trajetória da arrecadação das contribuições sociais, e do seu papel no bojo da

política fiscal na última década e meia, ver Santos e Gentil (2009); ANFIP (2009); Rezende, Oliveira e Araújo (2007); e

Castro et al. (2008).

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

Somados os fatores de caráter demográfico aos fatores de caráter institucio

nal, pode-se prever para 2009 um crescimento real da despesa um pouco abaixo

da média do período 1995-2005, que foi de 5,6%, mas nunca inferior a 3,5%,

que é o patamar mínimo histórico de crescimento físico dos estoques dos benefí

cios do seguro social, maior fonte de gastos da Seguridade Social.

Por sua vez, a dinâmica das fontes de arrecadação, ligadas às diversas bases

iscais do orçamento não será provavelmente incremental. Isto é o que nos leva

a concluir sobre a necessidade de aportes compensatórios equivalentes aos recur

sos extraídos da Seguridade Social por meio da DRU. Esta seria uma providência

de caráter imediato, de natureza anticíclica e de sentido quase compulsório no

orçamento da Seguridade cuja porção associada a direitos sociais – da saúde, dos

seguros sociais e dos benefícios assistenciais constitucionalmente incluídos nas

despesas do sistema –, correspondeu, em 2005, a 94 % da despesa total.

5.3 O projeto de reforma tributária no Congresso e sua implicação para a

Seguridade Social

Em 2008, o governo federal apresentou uma proposta de emenda a Constituição

que, se aprovada, trará efetivos impactos negativos sobre o financiamento da Segu

ridade Social. Enviada em fevereiro de 2008 ao Congresso Nacional, a PEC no 233

pretende alterar o Sistema Tributário Nacional, trazendo, entre as suas principais

proposições, alterações que atingem as vértebras do financiamento da Seguridade

Social. Primeiro, ao extinguir Cofins e CSLL, que seriam incorporadas, respecti

vamente, ao novo Imposto sobre Valor Agregado Federal (IVA-F) e ao Imposto

de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ). Em substituição a estas duas contribuições, o

orçamento da Seguridade Social passaria a receber um percentual – definido e

congelado em lei –, de 39,7% do produto da arrecadação dos impostos federais

(Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), IR, e o novo IVA-F). Adicional

mente, é proposta também a desoneração da folha de salários, com a redução das

contribuições obrigatórias que incidem sobre a folha de pagamentos das empresas.

Em que pese esta ser a principal fonte de financiamento da Previdência Social, a

PEC no 233/2008 não define como seria efetivada a compensação da perda de

recursos imposta por esta medida, se aprovada, às políticas sociais. 21

Em reação a tal proposta, entidades da sociedade civil organizaram mo

bilização social “em defesa dos direitos sociais, sob ameaça da reforma tributá

ria”. 22 A este respeito, houve um entendimento em torno dos princípios básicos

21. Uma análise da PEC no 233/2008 pode ser encontrada no capítulo da Previdência Social do Políticas Sociais:

acompanhamento e análise, no 16.

22. Manifesto neste sentido, assinado por mais 70 entidades de representação nacional – eclesiais, sindicais e civis

com ampla representação nas áreas da saúde, previdência e assistência social – foi encaminhado a Presidência do

Conselho Federal e a todas as lideranças partidárias, explicitando os riscos de desestruturação do Sistema. Idêntica

manifestação foi também dirigida ao Ministro das Relações Institucionais e ao Ministério Público Federal (MPF).

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

da Seguridade que devem ser preservados na sua relação com o sistema fiscal.

Na visão deste movimento, é imprescindível atender determinados princípios da

Seguridade no projeto da reforma tributária – sem o que esta conquista da cida

dania se inviabilizaria. Estes princípios podem ser assim enunciados:

Manutenção da exclusividade de fontes para o orçamento do sistema, base

inanceira que assegura sua autonomia em relação ao orçamento fiscal.

2. Assegurar o atendimento necessário e suficiente às demandas por direi

tos sociais já regulamentados.

3. Incompatibilidade da imposição do critério de tetos orçamentários

para a Seguridade – previsto no projeto – com os princípios do direito

social positivo.

4. Necessidade de melhoria substancial na progressividade da tributação –

não prevista na reforma.

5. Instituição do Fundo Nacional de Seguridade Social – não prevista na

reforma –, tendo em vista ancorar demandas futuras em bases de finan

ciamento que sejam autônomas em relação aos critérios fiscais correntes.

A consolidação desse entendimento decorre do fato de que a PEC no 233/2008

contraria o cerne do sistema da Seguridade – a base de financiamento autônoma,

prevista no Art. 195 da Constituição Federal. Todo este sistema ficaria, de acordo

com o projeto,23 remetido a uma espécie de apêndice do orçamento fiscal, mediante

a substituição das contribuições sociais Cofins e CSLL por um percentual de 39,7%

da arrecadação de IR, IPI e IVA-F. Este percentual seria a nova origem de recursos da

Seguridade Social a ser acolhida no texto constitucional. Tal limite de financiamento

substituiria, de fato, todo o ordenamento conceitual e institucional estabelecido em

1988, calcado no orçamento autônomo (Art. 165), na sua base de financiamento ex

clusiva (Art. 195) e no detalhamento dos direitos sociais explicitados em dez artigos

(Arts. 194 a 204), objeto de várias regulamentações ao longo dos últimos 20 anos.

Ainda que os defensores da proposta de reforma tributária argumentem

que o patamar proposto garantiria o nível de recursos da Seguridade – uma vez

que foi calculado a partir da alocação de recursos efetivamente realizados no

exercício de 2005 –, e também que este constituiria um piso – pois nada impe

diria que as áreas da Seguridade recebessem aportes fiscais adicionais –, a preo

cupação de todos os atores sociais com a referida PEC é mais do que justificável.

Os recursos atualmente aplicados pela Seguridade Social não são suficientes para

o enfrentamento das questões sociais do país – e, neste sentido, uma proposta

23. O projeto passou por diferentes versões – Projeto do Executivo, Relatório do Relator e texto aprovado pela

Comissão de Reforma Tributária da Câmara Federal, em dezembro de 2008 – e, no início de 2009 estava pronto

para votação pelo Congresso.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

que garante apenas a manutenção de um valor ocorrido em dado momento do

tempo apresenta-se como insuficiente. Paralelamente, não há garantias de que

recursos fiscais adicionais serão aportados à Seguridade, em complementação aos

insuficientes 39,7%. A história dos últimos 15 anos demonstrou, à exaustão, jus

tamente o inverso: por meio do FSE e da DRU, foram os recursos da Seguridade

que foram desviados ao atendimento de outras prioridades da política fiscal.

Por apontar para um quadro de insuficiência ainda maior de recursos,

a proposta de reforma tributária em tramitação no Congresso Nacional tampou

co é condizente com o princípio do atendimento a demanda por direitos sociais já

positivados, sendo por esta razão incompatível com o Art. 5o da CF considerada

cláusula irreformável. Desta forma, o critério de teto orçamentário às despesas,

previsto no texto da reforma, pode ser considerado uma ameaça aos direitos de

atendimento à população. Finalmente, os itens quatro e cinco do conjunto supra

citado de princípios continuam apontando para a necessidade de mudanças futu

ras no sistema da Seguridade, dotadas de caráter redistributivo e aprovisionador.

Tais mudanças deveriam ser realizadas, quase todas elas, por medidas de caráter

infraconstitucional, mas iriam, com certeza, em direção oposta àquilo que ora se

intenta alcançar com a PEC no 233/2008.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Desde 1988, as políticas associadas à Seguridade Social vêm se afirmando e expan

dindo consideravelmente. No campo da saúde, universalizou-se o acesso aos serviços,

independente da capacidade de pagamento dos indivíduos, assim como afirmou-se

a integralidade como princípio organizador do sistema de saúde, pautando a integra

ção das redes de atendimento por meio da consolidação do SUS. Atualmente, cerca

de 75% da população brasileira é atendida, de forma quase exclusiva, pelo SUS.

A Previdência Social afirmou-se em seu objetivo de reposição da renda dos indiví

duos que perdem, de forma temporária ou definitiva, sua capacidade de trabalho,

ampliando seu universo de segurados e flexibilizando as regras de acesso. Instituiu-se,

assim, a universalidade de cobertura no subsistema da previdência rural, por meio

da criação da figura do segurado especial que atende o trabalhador rural em econo

mia familiar. Nos últimos anos, reformas progressivas buscam ampliar a cobertura

urbana, como é o caso das legislações recentes sobre o chamado super simples e

sobre o incentivo à declaração de trabalhadores domésticos. Neste contexto, mesmo

enfrentando um período majoritariamente marcado por uma conjuntura econômica

desfavorável, marcada pelo crescimento do desemprego e das ocupações informais,

a cobertura previdenciária manteve-se em torno de 55% da População Economi

camente Ativa (PEA).24 A política de Assistência Social se consolidou definindo as

24. Como já destacado em edições anteriores deste boletim, entre 1995 e 2005 a quantidade de contribuintes à Previdência

Social cresceu em ritmo superior ao do crescimento da PEA ou ao ritmo de crescimento da população ocupada. Ver a respeito

o capítulo dedicado à Previdência Social no Políticas Sociais: acompanhamento e análise, no 13.

Políticas Sociais: acompanhamento e análise

seguranças sociais sob sua responsabilidade. Passou a atuar operando benefícios mo

netários de caráter não contributivo visando o combate à pobreza, ao mesmo tempo

em que se afirmou sua responsabilidade na oferta de serviços para enfrentamento de

vulnerabilidades associadas a fracos laços de convivência, à exclusão social e ao risco

ou violação de direitos pessoais associados, entre outros, violência, exploração sexual,

trabalho infantil, situação de rua.

Entretanto, se o progresso conquistado nos últimos 20 anos é inquestionável,25

não há dúvidas sobre as dificuldades que envolveram e ainda envolvem este pro

cesso de afirmação da proteção social pública e universal. Tal afirmação vem en

frentando uma constante resistência política, expressa nas críticas direcionadas

ao crescimento do gasto social e à ampliação das responsabilidades do Estado.

Paralelamente, como visto, dificuldades tem se apresentado no âmbito da estabili

zação das fontes de financiamento desta política e da garantia de oferta de serviços

de qualidade. A integração das políticas de Seguridade também vem se revelando

como um problema, reforçado pela inexistência de uma base institucional que ga

ranta a consolidação da Seguridade Social como campo próprio de ação pública.

Mesmo assim, a Seguridade Social foi uma das mais importantes conquis

tas da Constituição de 1988. Seus impactos positivos não se restringem à redução

da pobreza, à redução da vulnerabilidade no enfrentamento dos riscos sociais e à

ampliação da melhoria de acesso a serviços sociais, já amplamente apontados pela

literatura especializada. Eles se estendem também à consolidação da cidadania, com

afirmação de um sistema público e abrangente de proteção social, ancorado em um

reconhecimento de direitos sociais que supera um modelo ancorado na discricio

nariedade da oferta e do acesso, nos princípios morais de ajuda ou na condição de

assalariamento formalizado.

De fato, respondendo aos princípios constitucionais associados à Segurida

de Social, as políticas de saúde, previdência social e assistência social devem con

tinuar buscando atender aos princípios da universalidade de acesso, da uniformi

dade do atendimento e da seletividade e distributividade dos benefícios e serviços,

tendo o acesso garantido pelo Estado e passível de demanda pelo cidadão. Estas

são as bases identificadas à garantia dos direitos de proteção social, e é neste con

texto que a trajetória recente destas políticas se distinguem das heranças histórias

marcadas, de um lado pela associação entre trabalho assalariado, contribuição

social e seguro social e, de outro lado, pela associação entre assistência, caridade

e filantropia. Mas os desafios que se apresentam à consolidação deste sistema são

significativos. Enfrentá-los é uma exigência do processo de afirmação da cidada

nia e de construção de uma sociedade mais justa e equânime.

25. Tal avanço é atestado também pelo crescimento constante do gasto social destas áreas, em que pese o comportamen

to irregular das despesas e a instabilidade que marcou, ao longo deste período, o modelo de financiamento deste sistema.

Seguridade Social: redefinindo o alcance da cidadania

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DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (1998/2008): avanços, limites, desafios e horizon

tes para as políticas públicas e o desenvolvimento nacional. Anais... Brasília, out. 2008. A dissertação dos autores Guilherme Delgado Luciana Jaccoud e Roberto Passos Nogueira

Seguridade Social é um sistema de proteção social público e integrado que, no Brasil, assegura os direitos à saúde, previdência e assistência social, sendo um conjunto de ações do Estado e da sociedade para garantir o bem-estar e a proteção contra infortúnios. Seus três pilares são a Saúde, a Previdência Social e a Assistência Social, que visam proteger a população em diversas situações de vulnerabilidade.

Garante o acesso universal e igualitário a ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação da saúde, sendo um direito de todos e dever do Estado.

Um sistema de proteção contributiva que oferece cobertura para eventos como incapacidade, idade avançada (aposentadoria), maternidade, desemprego e falecimento, garantindo meios de subsistência.

Um programa não contributivo que se destina a proteger pessoas em situação de pobreza ou vulnerabilidade, garantindo o acesso a benefícios e serviços.

Proteção Universal: A seguridade social visa proteger toda a população, sem exceção.

Solidariedade: Baseia-se no princípio da solidariedade entre os membros da sociedade.

Dignidade Humana e Justiça Social: Busca garantir a dignidade e a justiça social para todos os cidadãos.

Acesso a Direitos: Assegura o acesso a direitos básicos em momentos de necessidade, como doença, desemprego e velhice.

Confira o que diz o autor Guilherme Pena de Moraes, no meu livro sobre a Constituição Federal do Brasil.

CAPÍTULO II

DA SEGURIDADE SOCIAL

SEÇÃO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;

III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;

IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;

V - eqüidade na forma de participação no custeio;

VI - diversidade da base de financiamento, identificando-se, em rubricas contábeis específicas para cada área, as receitas e as despesas vinculadas a ações de saúde, previdência e assistência social, preservado o caráter contributivo da previdência social; (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação original.

VI - diversidade da base de financiamento;

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Nova redação dada pela EC 20/98)

Redação original.

“Art. 194 ....

VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Nova redação dada pela EC 20/98)

a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;

b) a receita ou o faturamento;

c) o lucro;

Redação original.

“Art. 195: ....

I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro”;

....

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, podendo ser adotadas alíquotas progressivas de acordo com o valor do salário de contribuição, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social; (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada pela EC 20/98

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; (

Redação original.

II - dos trabalhadores;

III - sobre a receita de concursos de prognósticos;

IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. (Redação dada ao inciso IV pela EC 42/03)

§ 1º As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União.

§ 2º A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão de seus recursos.

§ 3º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefício ou incentivos fiscais ou creditícios.

§ 4º A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.

§ 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.

§ 6º As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, “b”.

§ 7º São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.

§ 8º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. (Nova redação dada pela EC 20/98)

Redação original.

“Art. 195 ....

§ 8.º O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o garimpeiro e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei.

§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, sendo também autorizada a adoção de bases de cálculo diferenciadas apenas no caso das alíneas "b" e "c" do inciso I do caput. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada ao § 9º pela EC 47/05.

§ 9º As contribuições sociais previstas no inciso I do caput deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.

Redação original, § 9º acrescentado pela EC 20/98.

§ 9° As contribuições sociais previstas no inciso I deste artigo poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra.

§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos. (Acrescentado pela EC 20/98)

§ 11. São vedados a moratória e o parcelamento em prazo superior a 60 (sessenta) meses e, na forma de lei complementar, a remissão e a anistia das contribuições sociais de que tratam a alínea "a" do inciso I e o inciso II do caput. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação original acrescentado pela EC 20/98.

§ 11. vedada a concessão de remissão ou anistia das contribuições sociais de que tratam os incisos I, a, e II deste artigo, para débitos em montante superior ao fixado em lei complementar.

§ 12. A lei definirá os setores de atividade econômica para os quais as contribuições incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do caput, serão não-cumulativas. (Redação dada ao § 12 pela EC 42/03)

§ 13. (revogado) (Revogado pela EC 103/19, vide efeitos no artigo 36 da mesma EC)

Redação original dada ao § 13 pela EC 42/03

§ 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual, total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela incidente sobre a receita ou o faturamento.

§ 14. O segurado somente terá reconhecida como tempo de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social a competência cuja contribuição seja igual ou superior à contribuição mínima mensal exigida para sua categoria, assegurado o agrupamento de contribuições. (Acrescentado pela EC 103/19)

SEÇÃO II

DA SAÚDE

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III - participação da comunidade.

§ 1º O sistema único de saúde será financiado, nos termos do art. 195, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes. (Renumerado de p. único para § 1º pela EC 29/00)

§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre: (Acrescentado pela EC 29/00)

I - no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento); (Nova redação dada pela EC 86/15)

Redação original, inciso I acrescentado pela EC 29/00.

I – no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3º;

II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; (Acrescentado pela EC 29/00)

III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (Acrescentado pela EC 29/00)

§ 3º Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: (Acrescentado pela EC 29/00)

I - os percentuais de que tratam os incisos II e III do § 2º; (Nova redação dada pela EC 86/15)

Redação original, inciso I acrescentado pela EC 29/00.

I – os percentuais de que trata o § 2º;

II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; (Acrescentado pela EC 29/00)

III – as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; (Acrescentado pela EC 29/00)

IV – (revogado) (Revogado pela EC 86/15)

Redação original, inciso IV acrescentado pela EC 29/00.

IV – as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.

§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação. (Acrescentado pela EC 51/06)

§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial. (Nova redação dada pela EC 63/10)

Redação original, § 5º acrescentado pela EC 51/06.

§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias.

§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício. (Acrescentado pela EC 51/06)

§ 7º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias fica sob responsabilidade da União, e cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer, além de outros consectários e vantagens, incentivos, auxílios, gratificações e indenizações, a fim de valorizar o trabalho desses profissionais. (Acrescentado pela EC 120/22)

§ 8º Os recursos destinados ao pagamento do vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias serão consignados no orçamento geral da União com dotação própria e exclusiva. (Acrescentado pela EC 120/22)

§ 9º O vencimento dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não será inferior a 2 (dois) salários mínimos, repassados pela União aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal. (Acrescentado pela EC 120/22)

§ 10. Os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate às endemias terão também, em razão dos riscos inerentes às funções desempenhadas, aposentadoria especial e, somado aos seus vencimentos, adicional de insalubridade. (Acrescentado pela EC 120/22)

§ 11. Os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para pagamento do vencimento ou de qualquer outra vantagem dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias não serão objeto de inclusão no cálculo para fins do limite de despesa com pessoal. (Acrescentado pela EC 120/22)

§ 12. Lei federal instituirá pisos salariais profissionais nacionais para o enfermeiro, o técnico de enfermagem, o auxiliar de enfermagem e a parteira, a serem observados por pessoas jurídicas de direito público e de direito privado. (Acrescentado pela EC 124/2022)

§ 13. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, até o final do exercício financeiro em que for publicada a lei de que trata o § 12 deste artigo, adequarão a remuneração dos cargos ou dos respectivos planos de carreiras, quando houver, de modo a atender aos pisos estabelecidos para cada categoria profissional. (Acrescentado pela EC 124/2022)

§ 14. Compete à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e às entidades filantrópicas, bem como aos prestadores de serviços contratualizados que atendam, no mínimo, 60% (sessenta por cento) de seus pacientes pelo sistema único de saúde, para o cumprimento dos pisos salariais de que trata o § 12 deste artigo. (Acrescentado pela EC 127/2022)

§ 15. Os recursos federais destinados aos pagamentos da assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e às entidades filantrópicas, bem como aos prestadores de serviços contratualizados que atendam, no mínimo, 60% (sessenta por cento) de seus pacientes pelo sistema único de saúde, para o cumprimento dos pisos salariais de que trata o § 12 deste artigo serão consignados no orçamento geral da União com dotação própria e exclusiva. (Acrescentado pela EC 127/2022)

Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

§ 1º As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

§ 2º É vedada a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos.

§ 3º É vedada a participação direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no País, salvo nos casos previstos em lei.

§ 4º A lei disporá sobre as condições e os requisitos que facilitem a remoção de órgãos, tecidos e substâncias humanas para fins de transplante, pesquisa e tratamento, bem como a coleta, processamento e transfusão de sangue e seus derivados, sendo vedado todo tipo de comercialização.

Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:

I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;

II - executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;

III - ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde;

IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;

V - incrementar, em sua área de atuação, o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação; (Nova redação dada pela EC 85/15)

Redação original.

V - incrementar em sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico;

VI - fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;

VII - participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos.

VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.

SEÇÃO III

DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a: (Nova Redação dada ao caput pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

I - cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada; (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2°.

§ 1º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios, ressalvada, nos termos de lei complementar, a possibilidade de previsão de idade e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria exclusivamente em favor dos segurados: (Nova redação dada à íntegra do parágrafo pela EC 103/19)

I - com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar;

II - cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.

Redação anterior dada ao § 1º pela EC 47/05.

§ 1º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar.

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

§ 1° vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.

§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.

§ 3° Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão devidamente atualizados, na forma da lei.

§ 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

§ 5° É vedada a filiação ao regime geral de previdência social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência.

§ 6° A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano.

§ 7° É assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condições:

I - 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, observado tempo mínimo de contribuição; (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

l - trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher;

II - 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, se mulher, para os trabalhadores rurais e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.

§ 8º O requisito de idade a que se refere o inciso I do § 7º será reduzido em 5 (cinco) anos, para o professor que comprove tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio fixado em lei complementar. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

§ 8° Os requisitos a que se refere o inciso I do parágrafo anterior serão reduzidos em cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio

§ 9º Para fins de aposentadoria, será assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de previdência social, e destes entre si, observada a compensação financeira, de acordo com os critérios estabelecidos em lei. (Nova Redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

§ 9° Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.

§ 9º-A. O tempo de serviço militar exercido nas atividades de que tratam os arts. 42, 142 e 143 e o tempo de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social ou a regime próprio de previdência social terão contagem recíproca para fins de inativação militar ou aposentadoria, e a compensação financeira será devida entre as receitas de contribuição referentes aos militares e as receitas de contribuição aos demais regimes. (Acrescentado pela EC 103/19)

§ 10. Lei complementar poderá disciplinar a cobertura de benefícios não programados, inclusive os decorrentes de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo Regime Geral de Previdência Social e pelo setor privado. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada à íntegra do artigo pela EC 20/98.

§ 10. Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado.

§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei.

§ 12. Lei instituirá sistema especial de inclusão previdenciária, com alíquotas diferenciadas, para atender aos trabalhadores de baixa renda, inclusive os que se encontram em situação de informalidade, e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada pela EC 47/05.

§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo.

Redação anterior dada pela EC 41/03.

§ 12. Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário-mínimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuição.

§ 13. A aposentadoria concedida ao segurado de que trata o § 12 terá valor de 1 (um) salário-mínimo. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação original do § 13 acrescentada pela LC 47/05.

§ 13. O sistema especial de inclusão previdenciária de que trata o § 12 deste artigo terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do regime geral de previdência social.

§ 14. É vedada a contagem de tempo de contribuição fictício para efeito de concessão dos benefícios previdenciários e de contagem recíproca. (Acrescentado pela EC 103/19)

§ 15. Lei complementar estabelecerá vedações, regras e condições para a acumulação de benefícios previdenciários. (Acrescentado pela EC 103/19)

§ 16. Os empregados dos consórcios públicos, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e das suas subsidiárias serão aposentados compulsoriamente, observado o cumprimento do tempo mínimo de contribuição, ao atingir a idade máxima de que trata o inciso II do § 1º do art. 40, na forma estabelecida em lei. (Acrescentado pela EC 103/19)

Redação original.

Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a:

I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão;

II - ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda;

III - proteção à maternidade, especialmente à gestante;

IV - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

V - pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5.º e no art. 202.

§ 1.º Qualquer pessoa poderá participar dos benefícios da previdência social, mediante contribuição na forma dos planos previdenciários.

§ 2.º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

§ 3.º Todos os salários de contribuição considerados no cálculo de benefício serão corrigidos monetariamente.

§ 4.º Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei.

§ 5.º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.

§ 6.º A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano.

§ 7.º A previdência social manterá seguro coletivo, de caráter complementar e facultativo, custeado por contribuições adicionais.

§ 8.º É vedado subvenção ou auxílio do poder público às entidades de previdência privada com fins lucrativos”.

Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. (Nova redação dada ao artigo pela EC 20/98)

§ 1° A lei complementar de que trata este artigo assegurará ao participante de planos de benefícios de entidades de previdência privada o pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos planos.

§ 2° As contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais previstas nos estatutos, regulamentos e planos de benefícios das entidades de previdência privada não integram o contrato de trabalho dos participantes, assim como, à exceção dos benefícios concedidos, não integram a remuneração dos participantes, nos termos da lei.

§ 3° vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado.

§ 4º Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadores de planos de benefícios previdenciários, e as entidades de previdência complementar. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada ao artigo pela EC 20/98

§ 4° Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada.

§ 5º A lei complementar de que trata o § 4º aplicar-se-á, no que couber, às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de serviços públicos, quando patrocinadoras de planos de benefícios em entidades de previdência complementar. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada ao artigo pela EC 20/98

§ 5° A lei complementar de que trata o parágrafo anterior aplicar-se-á, no que couber, às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de serviços públicos, quando patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada.

§ 6º Lei complementar estabelecerá os requisitos para a designação dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdência complementar instituídas pelos patrocinadores de que trata o § 4º e disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação. (Nova redação dada pela EC 103/19)

Redação anterior dada ao artigo pela EC 20/98

§ 6° A lei complementar a que se refere o § 4° deste artigo estabelecerá os requisitos para a designação dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdência privada e disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação.

Redação original.

Art. 202. É assegurada aposentadoria, nos termos da lei, calculando-se o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos salários de contribuição, corrigidos monetariamente mês a mês, e comprovada a regularidade dos reajustes dos salários de contribuição de modo a preservar seus valores reais e obedecidas as seguintes condições:

I - aos sessenta e cinco anos de idade, para o homem, e aos sessenta, para a mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, neste incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal;

II - após trinta e cinco anos de trabalho, ao homem, e, após trinta, à mulher, ou em tempo inferior, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidas em lei;

III - após trinta anos, ao professor, e após vinte e cinco, à professora, por efetivo exercício de função de magistério.

§ 1.º É facultada aposentadoria proporcional, após trinta anos de trabalho, ao homem, e após vinte e cinco, à mulher.

§ 2.º Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos sistemas de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei.

SEÇÃO IV

DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

VI - a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza. (Acrescentado pela EC 114/21)

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Parágrafo único. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: (Redação dada ao p. único e seus incisos pela EC 42/03)

I - despesas com pessoal e encargos sociais;

II - serviço da dívida;

III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. Segundo o autor Guilherme Pena de Moraes, no meu livro sobre a Constituição Federal do Brasil.

A Seguridade Social é fundamental para garantir o bem-estar e a proteção social da população brasileira, assegurando direitos como saúde, assistência social e previdência. Ela atua como um sistema de proteção contra riscos sociais, como doenças, acidentes, desemprego e velhice, proporcionando benefícios e serviços que garantem uma renda mínima e acesso a serviços essenciais em momentos de dificuldade.

Importância da Seguridade Social:

Proteção contra riscos sociais:

A Seguridade Social visa proteger os cidadãos de diversos riscos, como doenças, acidentes de trabalho, invalidez, desemprego e velhice.

Acesso a benefícios e serviços:

Através de benefícios monetários (aposentadorias, auxílios, pensões) e não monetários (acesso à saúde e assistência social), a Seguridade Social busca garantir um mínimo de segurança e dignidade para a população.

Garantia de direitos sociais:

A Seguridade Social é um dos pilares do sistema de proteção social no Brasil, assegurando direitos fundamentais como saúde, assistência social e previdência.

Redução das desigualdades:

Ao garantir um mínimo de proteção social, a Seguridade Social contribui para a redução das desigualdades sociais e para o alcance de um maior bem-estar social.

Desenvolvimento social e econômico:

Ao proteger a população contra riscos sociais, a Seguridade Social contribui para o desenvolvimento social e econômico do país, promovendo um ambiente mais seguro e produtivo

Garantida pelo Sistema Único de Saúde (SUS), a saúde é um direito de todos e um dever do Estado, com o objetivo de promover e proteger a saúde da população.

Oferece proteção a grupos vulneráveis, como idosos, crianças, pessoas com deficiência e famílias de baixa renda, através de programas e serviços sociais.

Garante benefícios como aposentadoria, auxílio-doença, salário-maternidade e pensão por morte, mediante contribuições dos trabalhadores.

A Seguridade Social é financiada por contribuições sociais, como as provenientes de impostos e das contribuições para a previdência social, além de recursos do orçamento geral da União.

Em resumo, a Seguridade Social é essencial para garantir a proteção social e o bem-estar da população brasileira, assegurando direitos básicos e contribuindo para um desenvolvimento social e econômico mais justo e equitativo.

Não há um país saudável sem seguridade social.

Confira a noticia na Folha de São Paulo. https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2025/08/gasto-com-previdencia-subira-r-872-bi-em-2026-com-reajustes-novos-beneficios-e-salario-maternidade.shtml

E assim caminha a humanidade.

Imagem ; Revista RPPS do Brasil.

Diário de um Jornalista.

quinta-feira, 28 de agosto de 2025

Seguridade Social.

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