O ajuste fiscal é um conjunto de medidas econômicas adotadas pelo governo para equilibrar as contas públicas, fazendo com que ele gaste menos do que arrecada ou aumente sua receita para estabilizar a dívida do país.
Para alcançar esse equilíbrio, o governo pode atuar em duas frentes principais:
Corte de despesas: Redução de gastos com o próprio governo, salários, investimentos públicos, revisão de programas ou alteração no cálculo de pisos constitucionais (como saúde e educação).
Aumento da arrecadação: Elevação de impostos, criação de novos tributos, corte de incentivos fiscais ou limitação de compensações tributárias para empresas.
O objetivo central é gerar um superávit primário (quando as receitas do governo superam as despesas, antes do pagamento dos juros da dívida pública), garantindo que a dívida do país não cresça de forma descontrolada.
O tema ganhou forte destaque com a aprovação pelo Senado Federal (em novembro de 2026) de um novo projeto de lei complementar com medidas de ajuste fiscal propostas pelo governo.
Entre as principais propostas em debate e tramitação no Congresso estão:
Trava nos gastos: Limitação do crescimento real das despesas federais a 2% ao ano (abaixo do teto anterior).
Corte de benefícios: Redução linear em incentivos fiscais e restrições ao uso de créditos tributários por empresas.
Impacto econômico: O pacote projeta uma economia entre R$ 45 bilhões e R$ 60 bilhões no orçamento de 2027, dividindo opiniões entre o governo, analistas e o mercado financeiro. Segundo a Jornalista, Mestra e Doutora Carla de Oliveira Tôzo, no Sexto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (F IAAM FAAM).
O desmonte do financiamento da seguridade
social em contexto de ajuste fiscal
The dismantling of the social insurance funding
in a context of fiscal adjustement
Evilasio da Silva Salvador
Economista formado pela Universidade Federal de Santa Catarina, mestre e doutor em Política Social pela
Universidade de Brasília — UnB, pós-doutor em Serviço Social pela Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (Uerj), professor na Universidade de Brasília (UnB). Bolsista produtividade do CNPq.
evilasioss@unb.br
Resumo: O Orçamento da Seguridade Social
(OSS) é a peça‑chave para a compreensão do
ajuste fiscal em curso no Brasil. Este artigo ana
lisa o desmonte do financiamento da seguridade
social, a partir dos instrumentos de política fiscal
como a Desvinculação de Recursos da União e
as renúncias tributárias. A apropriação das con
tribuições sociais do OSS tem sido determinante
para a política de pagamento dos juros da dívida.
Ao mesmo tempo em que o OSS está inflado por
despesas que são do orçamento fiscal.
Palavras-chave: Financiamento. Seguridade
social. Fundo público. Orçamento. Ajuste fiscal.
Introdução
Abstratct: The social insurance budget is the
key to understanding the current fiscal adjustment
in Brazil. This article analyzes the dismantling of
social insurance funding, based on fiscal policy
instruments such as the Untying Resources of
Union and tax expenditure. The appropriation of
the social contributions of the budget has been
decisive for the policy of payment of interest of
the debt. At the same time the insurance budge
is inflated by expenses that are from the fiscal
budget. The costs of the social security are inflated
with the expenditures of the fiscal area, but
whithout the due entrance of financial recourses.
Keywords: Funding. Social insurance. Public fund.
Budget. Fiscal adjustment.
A seguridade social e seu orçamento são peças‑chaves para a compreen
são do ajuste fiscal e da captura do fundo público pelo Capital Portador
de Juros (CPJ). Como parte da política de ajuste fiscal, em curso desde
1993, que prioriza a realização de superávits primários para o pagamento de
426
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 426-446, set./dez. 2017
http://dx.doi.org/10.1590/0101-6628.117
juros, encargos e amortização da dívida pública, o governo federal vem se apro
priando das contribuições sociais destinadas à seguridade social. O corolário é o
esvaziamento permanente do financiamento da seguridade social, deixando os
recursos públicos liberados para os condutores das políticas econômicas atende
rem os interesses do capital. Além de sustentar o discurso público de elevados
“déficits previdenciários” para justificar contrarreformas previdenciárias como
a apresentada pelo atual governo de plantão por meio da Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) n. 287/2016.
Outro instrumento de política fiscal que vem agravando a retirada de re
cursos para o financiamento da seguridade social são as renúncias tributárias
sobre as contribuições sociais. Diante do agravamento da crise do capital, o
governo intensificou, a partir de 2010, as concessões de renúncias fiscais para
permitir a recomposição das taxas de lucros de diversos setores econômicos.
Nesse contexto, este artigo analisa o desmonte do financiamento que vem
ocorrendo no Orçamento da Seguridade Social (OSS) em um contexto de ajuste
fiscal e de contrarreforma do Estado. Para tanto, a próxima seção problematiza o
debate sobre fundo público e a não edificação de um OSS, conforme o previsto na
CF de 1988. O texto explora os dados oficiais daquilo que governo compreende
como OSS por meio de uma pesquisa dos dados divulgados mensalmente pela
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) nos “Relatórios resumidos da execução
orçamentária do governo federal e outros demonstrativos”, evidenciando na
análise os valores desviados por meio da Desvinculação de Recursos da União
(DRU). O texto também apresenta uma breve investigação sobre as despesas
da seguridade social por funções orçamentárias, demonstrando que o OSS está
inflado com despesas que deveriam ser executadas no orçamento fiscal, conforme
revelam os dados da execução orçamentária levantados no sistema Siga Brasil.
Para compreender na totalidade o desmonte do financiamento da seguridade
social, o artigo explora em seção específica as renúncias tributárias, denominadas
tecnicamente de gastos tributários, sendo instrumento determinante de “socorro”
às empresas em momentos de crise do capitalismo. Para alcançar esses objeti
vos, foi realizado um levantamento dos relatórios — Demonstrativo dos Gastos
Tributários — publicados no período de 2010 a 2016 pela Receita Federal e que
acompanham o Projeto de Lei Orçamentária Anual (Ploa), buscando identificar
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 426-446, set./dez. 2017
427
as desonerações tributárias por tipos de tributos (contribuições sociais e impos
tos), o que permitiu identificar as implicações das renúncias tributárias sobre o
financiamento das políticas sociais que compõem a seguridade social no Brasil.
Fundo público da seguridade social e ajuste fiscal
O fundo público ocupa um papel relevante na articulação das políticas so
ciais e na sua relação com a reprodução do capital, sendo uma questão estrutural
do capitalismo, (Oliveira, 1998),1 envolvendo toda a capacidade de mobilização
de recursos que o Estado tem para intervir na economia e nas políticas públicas
(Salvador, 2012). Uma das principais maneiras da realização do fundo público
é por meio da extração de recursos da sociedade na forma de impostos, con
tribuições e taxas, da mais‑valia socialmente produzida. Portanto, conforme
Behring (2012 e 2016), é parte do trabalho excedente que se transformou em
lucro, juro ou renda da terra, sendo apropriado pelo Estado para o desempenho
de múltiplas funções e de trabalho necessário.
O orçamento público, como a parte mais visível do fundo público (Salvador
e Teixeira, 2014) não se limita a uma peça técnica e formal ou a um instrumento
de planejamento. O orçamento é uma peça de cunho político que orienta as ne
gociações a respeito de quotas de sacrifício sobre os membros da sociedade no
tocante ao financiamento do Estado e é utilizado como instrumento de controle
e direcionamento dos gastos, conforme Oliveira (2009), refletindo a correlação
de forças sociais e políticas atuantes e que têm hegemonia na sociedade.
O fundo público exerce pelos menos quatro funções na economia capita
lista: a) o financiamento do investimento capitalista, por meio de subsídios, de
desonerações tributárias, por incentivos fiscais, por redução da base tributária
das empresas e de seus sócios; b) a garantia de um conjunto de políticas sociais
que asseguram direitos e permitem também a inserção das pessoas no mercado
de consumo, independentemente da inserção no mercado de trabalho; c) assegura
1. Concorda‑se com a perspectiva de Behring (2004 e 2016) que o fundo público não pode ser consi
derado o antivalor, como proposto por Oliveira (1998). Um debate crítico sobre a perspectiva de Oliveira
(1998) pode ser visto em Salvador (2010).
428
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 426-446, set./dez. 2017
vultosos recursos do orçamento para investimentos em meios de transporte e
infraestrutura, e nos gastos com investigação e pesquisa, além dos subsídios e
renúncias fiscais para as empresas; d) assegura no âmbito do orçamento públi
co a transferência na forma de juros e amortização da dívida pública para os
detentores do Capital Portador de Juros (CPJ) (Salvador, 2010).
No ajuste fiscal em curso desde 1993, a DRU tem sido um importante
instrumento para retirar recursos das fontes tributárias exclusivas da seguridade
social. A DRU tem sua origem no antigo Fundo Social de Emergência (FSE),
que já em 2004 permitia a desvinculação de 20% dos recursos destinados às
políticas da seguridade social. Nos exercícios financeiros seguintes, o propósito
permanece, mas o nome muda para Fundo de Estabilização Fiscal (FEF). A
partir do ano 2000 passa a vigorar a DRU com sucessivas prorrogações. A mais
recente ocorreu por meio da EC n. 93, de 8 de setembro de 2016, que prorroga
a DRU até 31 de dezembro de 2023. O novo texto também amplia de 20%
para 30% o percentual das receitas de tributos federais que podem ser usadas
livremente e altera quais tributos podem ser desvinculados, incluindo os fundos
constitucionais, taxas e compensações financeiras.
A DRU, como ressaltado por Boschetti e Salvador (2006), cumpre his
toricamente um papel de uma perversa “alquimia” de transformar os recursos
destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a
composição do superávit primário e, por consequência, os utiliza para pagar
juros da dívida. Os superávits primários, no período de 2000 a 2007, foram
obtidos basicamente por meio da incidência da DRU nas receitas exclusivas da
seguridade social, que representaram 62,45% do superávit primário do governo
federal (Salvador, 2010).
O atual governo brasileiro volta com carga a ortodoxia neoliberal com
brutal corte de direitos sociais, sobretudo do financiamento público, como de
nota o Novo Regime Fiscal (NRF), aprovado pela EC n. 95. O NRF inviabiliza
a vinculação dos recursos para as políticas sociais nos moldes desenhado na
CF de 1988, ao congelar as chamadas despesas primárias do governo (exceto
as despesas financeiras com o pagamento de juros da dívida) por vinte anos,
limitando‑se a correção pela inflação. Conforme Theodoro (2016), a EC n. 95
enfatiza o ajuste na redução dos gastos correntes, com consequências relevantes
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429
sobre as políticas sociais e a própria capacidade do Estado em regular e imple
mentar programas e ações em prol do desenvolvimento, sendo que o pagamento
de juros da dívida pública não ficará restrito a nenhum teto orçamentário.
O Brasil compromete, há pelo menos 25 anos, cerca de um terço do or
çamento público anual comprometido com o pagamento de juros, encargos e
amortização da dívida pública (Salvador, 2015). Em 2015, os dados do sistema
Siga Brasil revelam que para o pagamento de juros e amortização da dívida
foram destinados R$ 417,25 bilhões, isto é, 23,71% do orçamento executado
naquele ano. As despesas com os juros nominais, que implicam a necessidade
da rolagem da dívida pública, alcançaram o valor histórico de R$ 501,8 bilhões,
isto é, 9% do PIB (Lacerda, 2016).
O fundo público da seguridade social deveria ser construído, a partir das
determinações constitucionais, com a criação de um orçamento da seguridade
social (art. 165, § 5º, inciso III), visando enfrentar a perversa tradição fiscal bra
sileira de insuficiência de recursos para as políticas sociais. O OSS deveria ser
elaborado “de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência
social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na
Lei de Diretrizes Orçamentárias e assegurada a cada área a gestão de seus recur
sos”, conforme estabelecido na CF, art. 195, § 2º. O corolário das determinações
constitucionais seria a constituição de um fundo público exclusivo da seguridade
social com a canalização de recursos próprios e exclusivos para as políticas de
saúde, da previdência e da assistência social, além do seguro‑desemprego, distinto
daquele que financia as demais políticas de governo. O orçamento da seguridade
social no formato previsto na CF virou “letra morta” (Salvador, 2010). O ajuste
fiscal tem implicado de forma permanente o (des) financiamento da seguridade
social e corroborado com um discurso público de elevados “déficit previdenciá
rios” como justificativas para contrarreformas2 previdenciárias.
Do ponto de vista constitucional, não existe sequer a previsão de um or
çamento da previdência social. A Constituição brasileira definiu no seu artigo
2. Adota‑se aqui a perspectiva apontada por Behring (2003) da contrarreforma e da recuperação histórica
do termo “reforma” feito por Coutinho (2010), assinalando que o termo foi sempre organicamente ligado
às lutas dos subalternos para transformar a sociedade com uma conotação claramente progressista, sendo
deturpado e mitificado pelo neoliberalismo.
430
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 426-446, set./dez. 2017
165, para os três níveis de governo, que a LOA será composta pelo Orçamento
Fiscal, Orçamento de Investimentos das Empresas Estatais e Orçamento da
Seguridade Social. O que tradicionalmente o governo brasileiro divulga é o
resultado financeiro do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) por meio
do contraste entre a arrecadação líquida e as despesas com benefícios previden
ciários dos trabalhadores do setor privado (Salvador, 2010).
Em 2004 ocorreu pela primeira vez a separação do orçamento fiscal e da
seguridade social, mas tal fato aconteceu apenas de maneira formal, sem ser
uma iniciativa articulada e sistêmica dos órgãos responsáveis pela seguridade
social. Assim, a peça chamada de OSS que integra a LOA não corresponde às
expectativas do desenho orçamentário previsto na CF de 1988. Em que pese a
existência legal do OSS, “a seguridade social no Brasil nunca se constitui na
prática, sendo seu processo de implantação interrompido” (Soares, 2003, p. 8).
Com isso, as políticas vinculadas ao sistema de seguridade social, tanto do
ponto vista do seu financiamento quanto dos gastos, foram constrangidas, não
universalizando direitos.
A não implementação do orçamento da seguridade social, conforme o dito
constitucional, também ajudou a criar o caldo de cultura da crise da seguridade
social (Mota, 2000), pois constituiu um elemento importante para as justificati
vas de contrarreformas previdenciárias. O argumento do déficit previdenciário
tem sido recorrente ao longo dos últimos 28 anos e serviu de justificativa para
as contrarreformas previdenciárias de 1998 (EC n. 20) e de 2003 (EC n. 41)
e para apresentação no tempo presente de uma nova contrarreforma da previ
dência social.3
Diversos estudos (Delgado, 2002; Boschetti, 2003; Gentil, 2006; Salvador,
2010; Anfip, 2016) têm desmitificado o chamado “déficit da previdência social”,
a partir do apontamento do OSS da CF de 1988. O artigo 195 da Constituição
determina uma diversidade de fontes de financiamento exclusivas para o custeio
dos direitos relativos a saúde, previdência social e assistência social e também
3. Não é o objetivo deste artigo analisar a atual proposta de “reforma” da previdência social formulada
no âmbito da PEC n. 287/2016. Uma boa coletânea de artigos críticos sobre a atual “reforma” pode ser visto
na revista SER Social, n. 39, publicada em dezembro/2016. Vide também o extenso documento produzido
pela Anfip e Dieese (2017).
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431
do seguro‑desemprego. Essas fontes são as contribuições sociais: Contribui
ção Social para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição Social do PIS/Pasep e a
contribuição de empregados e empregadores para a seguridade social. Além dos
recursos dos concursos de prognósticos.
Nesse cenário, torna‑se relevante conhecer os dados oficiais da seguridade
social naquilo que o governo federal entende como OSS, que é divulgado men
salmente, na forma da execução das receitas e despesas nos “Relatórios resu
midos da execução orçamentária do governo federal e outros demonstrativos”
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Nesses relatórios também é possível
descobrir os valores “surrupiados” pela DRU da seguridade social, conforme
Tabela 1. Convém destacar que esses resultados são diferentes daqueles divul
gados anualmente pela Associação Nacional do Auditores Fiscais da Receita
Federal do Brasil (Anfip),4 pois a entidade busca divulgar o OSS mais próximo
do previsto na CF de 1988.
O governo federal inclui no OSS tanto na Lei Orçamentária Anual (LOA),
como nos resultados divulgados pela STN, todas as despesas previdenciárias
tanto do RGPS, como as do Regime Próprio de Previdência (RPP) do setor
público, além de despesas com benefícios dos servidores públicos federais e
os gastos com saúde dos militares. Esses gastos (acertadamente) não são con
siderados nos resultados apurados pela Anfip. A instituição também inclui no
montante das receitas os valores desviados pela DRU, o que resultaria em um
OSS superavitário bem diferente das contas oficiais. Assim, o chamado OSS, na
contabilidade oficial, está inflado por despesas que deveriam ser do orçamento
fiscal e está subestimado nas receitas, pois não considera os valores desviados
pela DRU e pelas renúncias tributárias.
Como pode ser verificado na Tabela 1, desde 2008 a DRU não tem, nos
dados oficiais, o mesmo impacto sobre as contas da seguridade social como teve
no período de 2000 a 2007 (Salvador, 2010). Com a extinção da Contribuição
Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), o OSS deixou de registrar
superávits nas contas oficiais da STN a partir de 2009, conforme a Tabela 1.
4. A Anfip divulga anualmente uma análise do orçamento da seguridade social. Disponível em: <http://
www.anfip.org.br/publicacoes/home>. Acesso em: 15 maio 2017.
432
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Tabela 1 — Receitas, despesas da seguridade social
Valores em R$ bilhões, deflacionados pelo IGP-DI, a preços médios de 2016
Ano
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Receitas
597,29
663,71
652,03
711,98
729,88
770,91
750,76
Despesas
656,77
776,39
762,73
808,47
838,50
881,06
Saldo‑59,48 ‑ 112,68 ‑ 110,70 ‑ 96,48 ‑ 108,63
DRU (1)
71,65
63,75
69,87
76,41
Renúncias
Tributárias (2)
33,86
48,43
Total (des)Financiamento
do OSS (1) + (2)
105,51
112,17
98,09
104,26
76,47‑ 110,15
919,29
710,30
680,65
938,33
949,53 ‑ 168,53 ‑ 228,03 ‑ 268,89
79,16
74,31
86,03
101,09
125,44
152,73
169,46
185,70
168,41
167,96
180,66
201,92
231,89
243,78
271,72
269,50
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) — relatórios resumidos da execução orçamentária do governo federal e
outros demonstrativos e da Receita Federal do Brasil (RFB) — relatórios dos demonstrativos de gastos tributários.
Elaboração própria.
Mesmo após 2008, os efeitos da DRU sobre as políticas da seguridade social
continuam perversos, pois ao deixar para “livre” gestão do comando econômico
feito pelos Ministérios da Fazenda e de Planejamento, os recursos que deveriam
ser destinados exclusivamente para as políticas da seguridade social acabam
sendo um importante instrumento de gestão fiscal para contingenciamento de
recursos orçamentários, com a finalidade de assegurar temporariamente supe
rávit primário durante o ano, limitando os gastos das áreas sociais aos previstos
constitucionalmente (Salvador, 2012). Os recursos que retornam do orçamento
para o OSS acabam sendo alocados em benefícios, em detrimento dos investi
mentos e gastos com serviços de saúde e socioassistenciais.
Na Tabela 1 é possível também visualizar as implicações nas receitas da
seguridade social que advêm das medidas tomadas pelo governo brasileiro
por meio das renúncias tributárias para socorrer o capital, que constituem um
verdadeiro desmonte do financiamento da seguridade social. Destacam‑se, so
bretudo, as políticas de desonerações tributárias das contribuições sociais e a
desoneração da folha de pagamento, que afetam o financiamento do orçamento
da seguridade social (Salvador, 2015).
433
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 426-446, set./dez. 2017
Levando em conta as renúncias tributárias, a partir de 2010, quando estão
incluídas as renúncias previdenciárias referente às contribuições de emprega
dores e empregados para seguridade social (folha pagamento), verifica‑se, na
Tabela 1, o expressivo crescimento de 71,69% acima da inflação, evoluindo de
R$ 98,09 bilhões (2010) para R$ 168,41 bilhões (2016). O (des)financiamento
do OSS com a retirada de recursos por meio da DRU e das renúncias tributárias
alcançou o montante de R$ 269,50 bilhões em 2016 (Tabela 1), isto é, 37,60%
acima dos recursos que foram destinados no mesmo ano para as políticas de
saúde e assistência social no orçamento da União, que totalizaram o montante
R$ 195,86 bilhões (vide Tabela 2).
Esses valores indicam que o OSS, mesmo pelas contas oficiais, que estão
longe do orçamento determinado pela CF de 1988, seria superavitário, caso
fossem devolvidos os recursos retirados por meio da DRU e das renúncias
tributárias à seguridade social.
Tabela 2 — Orçamento da Seguridade Social, por funções
Valores em R$ bilhões, deflacionados pelo IGP-DI, a preços médios de 2016
Ano
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Assistência
Social
51,50
53,64
61,86
67,91
75,17
79,97
82,96
78,74
Previdência
Social
435,73
450,54
500,07
523,97
536,74
565,85
Saúde
80,47
80,65
88,68
96,64
Trabalho
37,70
44,29
47,22
Outras
Funções
20,27
Total OSS
625,67
25,12
28,63
52,29
99,60
100,80
585,35
606,05
85,46
Var. %
Fonte — Siga Brasil.
Elaboração própria.
434
65,95%
638,97
46,64%
107,14
110,57
110,40
37,20%
55,59
59,40
63,32
55,10
60,16
59,56%
28,80
28,91
29,58
31,84
36,92
36,87
81,88%
654,24
726,45
769,61
796,00
835,61
870,61
887,38
931,86
48,94%
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Os resultados divulgados pela STN não permitem um detalhamento por
funções orçamentárias. Para tanto, foram extraídas informações da execução
anual do OSS, na base de dados pública do Sistema Siga Brasil, para a orga
nização da Tabela 2. O Siga Brasil é um sistema desenvolvido pelo Senado
Federal que reúne um grande acervo de dados orçamentários em um único site
na internet, disponibilizando também senha de especialista para o estudo dos
dados. As fontes de dados disponibilizadas no Siga Brasil referem‑se à execução
orçamentária do governo federal feita pelo Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (Siafi) e pelo Sistema Integrado de Dados Or
çamentários (Sidor), que constituem a base das informações mensais coletadas
que se relacionam com os registros do Orçamento e do Balanço Geral da União.
Chama a atenção na Tabela 2, em comparação com a Tabela 1, que as despe
sas de seguridade social extraídas anualmente da execução das leis orçamentárias
anuais não coincidem com valores divulgados pela STN, em dezembro de cada
ano. É interessante notar que são duas bases públicas de dados e que “em tese”
não deveriam apresentar tamanha discrepância dentro do mesmo orçamento.
Em 2009, por exemplo, há uma diferença de R$ 122,15 bilhões, a maior nas
despesas da seguridade social nos valores divulgados pela STN. Tal situação
enseja maior investigação dessas informações, mas também revela a necessidade
de muita cautela com as informações divulgadas oficialmente pelo governo, que
tende, geralmente, a inflar as despesas da seguridade social, notadamente da
previdência social, a fim de justificar as propostas de cortes dos direitos sociais.
Os dados da Tabela 2 revelam que o OSS, no período de 2008 a 2016, não
executou apenas as funções típicas vinculadas à seguridade social (assistência
social, previdência, saúde e trabalho), mas em todos os anos foram pagos com
recursos exclusivos da seguridade social outras despesas estranhas a esse or
çamento. Aliás, foram exatamente as despesas pagas em “outras funções” no
orçamento aquelas que apresentaram o maior crescimento no período em tela,
evoluindo 81,88% acima da inflação (medida pelo IGP‑DI), bem superior à
evolução de 48,94% do OSS. Uma clara demonstração de apropriação indevi
da do OSS com despesas típicas do orçamento fiscal, sem o devido aporte de
recursos ordinários, provenientes de impostos.
No período de 2008 a 2016 observa‑se o crescimento real de 65,95% na
função assistência social, que aumentou sua participação no OSS, alcançando o
Serv. Soc. Soc., São Paulo, n. 130, p. 426-446, set./dez. 2017
435
montante de R$ 85,46 bilhões em 2016 (Tabela 2). Contudo, como destacado por
Boschetti, Teixeira e Salvador (2013), os recursos destinados à política de assistência
social, desde 2003, concentram‑se basicamente no pagamento de dois benefícios:
o Benefício de Prestação Continuada (BPC) da assistência social e a transferência
de renda com condicionalidades no âmbito do Programa Bolsa Família (PBF).
A Tabela 2 revela o subfinanciamento crônico da saúde, muito aquém dos
recursos públicos necessários para a universalização dessa política; A política
de saúde nunca conseguiu alcançar 30% do OSS. No período de 2008 a 2016,
a função saúde perdeu espaço no conjunto das despesas que integram o OSS,
decrescendo de 12,86% em 2008, do montante das despesas da seguridade
social, para 11,85% do OSS em 2016.
As despesas executadas na função previdência social não corroboram
para o discurso corrente do governo de descontrole das contas previdenciárias.
A Tabela 2 revela que a função previdência social não acompanhou sequer o
crescimento do montante dos recursos destinados no âmbito do OSS. É im
portante ressaltar que nos dados da função previdência social da Tabela 2, o
governo também paga os benefícios previdenciários dos servidores públicos
federais (civis e militares), que, por princípios constitucionais, não incluiriam
esse tipo de gasto. Um detalhamento da execução orçamentária de 2016 da fun
ção previdência social, por ações, a partir dos dados sistema Siga Brasil, revela
que foram destinados ao pagamento de aposentadorias e pensões de servidores
civis o total de R$ 65,65 bilhões e mais R$ 17,34 bilhões ao custeio das pensões
militares das Forças Armadas.
Conforme Delgado (2002), em que pese serem legítimas as despesas com
inativos e pensionistas da União, esses dispêndios devem pertencer ao fiscal, o
qual é financiado por tributos, e não por recursos próprios do OSS. A Constitui
ção de 1988 não inclui a previdência do servidor público no capítulo específico
que trata da seguridade social (Salvador, 2010).
Renúncias tributárias e a retirada de recursos da seguridade social
Com o acirramento da crise do capitalismo e seus efeitos retardatários no
Brasil, o governo federal vem adotando como uma das estratégias para o socorro
436
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ao capital e a retomada das taxas de lucros do setor não financeiro da economia,
a concessão de generosos incentivos fiscais — tecnicamente conhecidos como
gastos tributários — a empresas, sem o controle democrático da sociedade e sem
contrapartidas sociais. As renúncias tributárias comprometem o financiamento da
seguridade social, assim como os fundos de participação dos estados e dos muni
cípios, que são formados a partir da arrecadação dos impostos federais. Com isso,
além do esvaziamento do financiamento da seguridade social na esfera federal,
também ocorre uma diminuição de recursos dos fundos de participação de esta
dos e municípios, implicando um menor volume de transferências para os gastos
orçamentários dos entes subnacionais com educação e saúde (Salvador, 2015).
As renúncias tributárias são denominadas legalmente de gastos tributários,
que são desonerações equivalentes a gastos indiretos de natureza tributária.
São consideradas exceções à regra do marco legal tributário, mas presentes
no código tributário com o objetivo de aliviar a carga tributária de uma classe
específica de contribuintes, de um setor econômico ou de uma região (Beghin,
Chaves e Ribeiro, 2010).
Villela, Lemgruber e Jorratt (2009) destacam certo consenso, na literatura
internacional, em relação ao conceito de gastos tributários no sentido de que
são as receitas que o Estado deixou de arrecadar em virtude da aplicação de
concessões ou de regimes fiscais, sendo uma das ferramentas de que os gover
nos dispõem para executar as políticas públicas. Sua finalidade é favorecer ou
promover determinados setores, atividades, regiões ou agentes econômicos.
Conforme os autores, os gastos tributários também são chamados de “renúncia
fiscal”, em alusão ao fato de que, dessa forma, o Estado desiste de parte ou de
toda a aplicação do regime fiscal geral, com base em um objetivo maior da po
lítica econômica ou social. Contudo, tal consenso não ocorre sobre os caminhos
metodológicos adotados para a apuração desses gastos.
Para a Receita Federal do Brasil (RFB, 2013), os gastos tributários são
despesas indiretas que, em princípio, poderiam ser substituídas por um gasto
público alocado no orçamento e aparecem no sistema tributário por meio de
isenções, deduções, abatimentos, imunidades, presunções creditícias e outros
benefícios de natureza tributária, reduzindo a arrecadação potencial do tributo.
Em consonância com a Constituição de 1988, o Projeto de Lei Orçamentária
(Ploa) deve vir acompanhado do relatório das estimativas dos gastos tributários,
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437
sendo elaborado pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), mas, em
geral, sem o controle democrático desses gastos (Teixeira, 2012). O conceito de
gastos tributários para a RFB (2013) refere‑se aos dispêndios indiretos do gover
no realizados por intermédio do sistema tributário, visando alcançar objetivos
econômicos e sociais. Conforme o órgão responsável pela arrecadação federal
dos tributos (RFB, 2013), os gastos tributários reduzem a entrada de receitas
para o Estado e aumentam a disponibilidade econômica do contribuinte.
Os gastos tributários federais, no período de 2010 a 2016, estão conso
lidados na Tabela 3, a partir dos dados da RFB, e foram deflacionados pelo
IGP‑DI, a preços médios de 2016. Os dados da Tabela 3 foram extraídos dos
relatórios da RFB (2013, 2014, 2015). Anualmente o órgão publica o relatório
“Demonstrativos dos gastos tributários”, que acompanha o Ploa. Em 2013, a
RFB publicou um documento intitulado “Demonstrativo dos gastos tributários:
estimativas das bases efetivas” para atender tanto a demanda dos órgãos de
controle quanto as organizações representativas da sociedade por informações
sobre a realização dos gastos tributários efetivos.
A diferença metodológica entre os documentos diz respeito ao fato de
que o “Demonstrativo dos gastos tributários” que acompanha o Ploa (RFB,
2014 e 2015) apresenta as projeções dos gastos tributários com informações
disponíveis até o mês de agosto5 do ano anterior do orçamento que será votado
pelo Congresso Nacional. Já no relatório divulgado a partir das bases efetivas
(RFB, 2013), os gastos tributários são atualizados, acompanhando as mudanças
das variáveis econômicas em que foram baseadas as estimativas e projeções do
relatório que acompanhou o Ploa, além de refletir a disponibilidade de novas
fontes de informações e aprimoramentos na metodologia empregada nas esti
mativas e projeções (Salvador, 2015).
A Tabela 3 revela um crescimento expressivo das renúncias tributárias
(gastos tributários) no período de 2010 a 2016, evoluindo de R$ 217,27 bilhões
(2010) para R$ 319,23 bilhões (2016), isto é, um crescimento 46,93% acima da
inflação. No mesmo período, o orçamento fiscal e da seguridade social aumentou,
em termos reais, apenas 28,28% (Tabela 2). Portanto, as renúncias tributárias
5. O projeto de lei que trata do orçamento anual deve ser enviado pelo Poder Exe
cutivo ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto.
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implicaram uma perda de arrecadação equivalente a 20,68% das receitas do
governo federal ou 4,33% do PIB. Esses recursos que o fundo público deixa de
contar significam, em grande parte, um financiamento para o capital.
Tabela 3 — Gastos tributários de 2010 a 2016, por tipos de tributos
Valores em R$ bilhões, deflacionados pelo IGP-DI, a preços médios de 2016
Tributos
Estimativas de bases efetivas Projeção Variação
de 2010 a
2016 em % 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gastos tributários —
Impostos (1) 119,18 125,14 126,23 132,94 138,81 144,95 149,47 25,42%
Contribuição Social
para o PIS‑Pasep 9,70 10,32 11,64 14,00 14,44 16,61 15,18 56,51%
Contribuição Social
sobre o Lucro
Líquido — CSLL
9,81 10,13 11,42 11,71 11,54 12,36 13,16 34,14%
Contribuição para
o Financiamento da
Seguridade Social
— Cofins
49,91 52,86 59,47 70,78 72,62 83,09 76,05 52,38%
Contribuição para a
Previdência Social 28,68 30,95 42,91 56,24 70,86 73,64 64,02 123,25%
Gastos tributários
— Contribuições
Sociais (2)
98,09 104,26 125,44 152,73 169,46 185,70 168,41 71,68%
Outros gastos
tributários (3) — 1,45 1,60 1,64 1,70 2,04 1,35 —
Total dos gastos
tributários 217,27 230,84 253,28 287,32 309,98 332,70 319,23 46,93%
Gastos tributários/
arrecadação em % 17,52% 16,24% 18,30% 19,84% 20,66% 21,11% 20,68% —
Gastos tributários/
PIB em % 3,60% 3,68% 4,12% 4,51% 4,76% 4,93% 4,33% —
Fonte: RFB (2013, 2014, 2015).
Elaboração própria.
Notas:
1. Refere‑se à soma dos seguintes impostos: Imposto sobre importação (II), Imposto sobre a Renda Pessoa Física (IRFP),
Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre Operações
Financeiras (IOF) e Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR).
2. Refere‑se à soma das seguintes contribuições sociais: PIS‑Pasep, Cofins, CSLL e contribuição para a previdência social.
3. Refere‑se à soma do adicional de frete para renovação da marinha mercante e a Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico (Cide).
A Tabela 3 apresenta os dados por tributos (impostos e contribuições so
ciais) e revela que, enquanto as desonerações de impostos cresceram 25,42%,
os gastos tributários advindos das contribuições sociais (Cofins, PIS, CSLL e
contribuições previdenciárias) que financiam a seguridade social tiveram uma
evolução de 71,68% em termos reais. Portanto, as renúncias tributárias con
cedidas pelo governo federal em favor do capital, nos últimos anos, retiraram
recursos das fontes orçamentárias que financiam as políticas de previdência
social, assistência social, saúde e seguro‑desemprego.
O Gráfico 1 mostra que, no período de 2010 a 2016, ocorreu uma inver
são nas renúncias tributárias. Até 2012, a maior parte das renúncias tributárias
ocorria sobre os impostos. A partir de 2013, a situação se inverte, e os gastos
tributários advindos das contribuições sociais passam a responder por mais da
metade da perda de arrecadação de tributos da União, sendo que em 2015 esse
percentual respondeu por 55,82%, conforme o Gráfico 1.
Gráfico 1 — Participação das contribuições sociais e dos impostos sobre o total dos gastos tributários,
no período de 2010 a 2016
100
80
60
40
20
0
54,85%
45,15%
54,21%
45,16%
49,84%
49,53%
46,27%
53,16%
44,78%
54,67%
43,57%
55,82%
46,82%
52,75%
2010
2011
2012
2013
Contribuições pessoais
Fonte: RFB (2013, 2014, 2015).
Elaboração própria.
440
2014
2015
Impostos
2016
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O que justifica o expressivo aumento dos gastos tributários nas contribui
ções sociais são, sobretudo, as desonerações das contribuições previdenciárias
sobre a folha de pagamento e da Cofins, que o governo vem concedendo a
diversos setores da economia. De acordo com a Tabela 3, essas duas contri
buições sociais deixaram de arrecadar, por conta das renúncias tributárias,
R$ 140,07 bilhões em 2016, o que significou 83,17% dos gastos tributários das
contribuições sociais.
O relatório “Demonstrativo dos gastos tributários — Ploa 2016” da RFB
(2015) fornece pistas das renúncias tributárias sobre as contribuições previden
ciárias. Conforme a RFB (2015), os gastos tributários da “contribuição para a
previdência social” devem responder por 20,05% das renúncias tributárias em
2016. As três principais desonerações, em 2016, que atingem a contribuição
para previdência social, em valores correntes, são: a desoneração sobre folha
de pagamento (R$ 14,5 bilhões), a não cobrança da contribuição previdenciária
patronal das entidades filantrópicas (R$ 11,01 bilhões) e o chamado Simples
Nacional (R$ 20,63 bilhões), que é um regime especial unificado de arrecadação
de tributos e contribuições devidos pelas microempresas e empresas de pequeno
porte. Também merece destaque a imunidade tributária concedida ao agronegó
cio exportador, o que implica a necessidade de maior cobertura financeira do
subsistema previdenciário rural. No ano de 2016, essa renúncia estava estimada
em R$ 6,5 bilhões (RFB, 2016). Conforme a Anfip (2013), essa situação implica
a necessidade de maior solidariedade entre os trabalhadores urbanos e rurais.
Essas desonerações da folha de pagamento afetam diretamente o Orçamento
da Seguridade Social (OSS), pois a Contribuição de Empregados e Emprega
dores, que integra a contribuição sobre a folha de pagamento, representa mais
da metade do OSS, de acordo com Salvador (2010).
Conforme Salvador (2015), a partir de 2010 foram tomadas diversas me
didas de socorro ao capital no país, envolvendo a prorrogação da redução do
IPI para a indústria automobilística e a redução do IPI dos eletrodomésticos da
chamada linha branca (geladeiras, fogões, máquinas de lavar). Em agosto de
2011, foi lançado o plano Brasil Maior, sob o argumento de aumentar a com
petitividade da indústria nacional, a partir do incentivo à inovação tecnológica
e à agregação de valor, sendo que chave‑mestra do plano foi constituída pelas
desonerações tributárias — como a redução de IPI sobre bens de investimento,
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redução gradual do prazo para devolução dos créditos do PIS‑Pasep/Cofins
sobre bens de capital e a desoneração da contribuição previdenciária incidente
sobre a folha de pagamento para alguns segmentos econômicos (confecção,
calçados, móveis e softwares) —, que serão compensadas no faturamento das
empresas desses segmentos. Diante do agravamento da crise do capital, essas
medidas foram ampliadas em 2012.
Em abril de 2012, ampliaram‑se as desonerações tributárias por meio da
substituição da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamento
(20% do INSS) de quinze setores da indústria por uma alíquota entre 1,5% e 2,5%
sobre o faturamento bruto das empresas. A desoneração da folha de pagamento
foi sendo ampliada, alcançando, em janeiro de 2014, 56 segmentos da economia
(dos setores de indústria, serviços, transportes, construção e comércio), conforme
Zanghelini et al. (2013). Essa desoneração implica um volume significativo de
recursos renunciados do OSS.
Considerações finais
A apropriação de recursos vinculados ao Orçamento da Seguridade Social
(OSS) vai ser fundamental para a viabilização do ajuste fiscal, implodindo a
vinculação de recursos previstos originalmente na Constituição Federal (CF)
de 1988. Com isso a seguridade social vivencia um desmonte no seu financia
mento. No âmbito do ajuste fiscal construído, a partir de 1993 foram engen
drados mecanismos de desvinculação de recursos que atingiram, sobretudo, o
financiamento da seguridade.
Desde 2000, vigora no país a DRU, que foi novamente prorrogada até
2023 e ampliada para 30%, agravando ainda mais a drenagem de recursos da
seguridade social para viabilizar o pagamento de juros, encargos e amortização
da DRU. No bojo das medidas de ajuste fiscal aprovadas nesse ano, destaca‑se
o NRF (EC n. 95), que estabelece um teto para os gastos sociais, sepultando
as vinculações orçamentárias das políticas sociais construídas na CF de 1988.
Com isso, tanto as políticas que integram a seguridade social (previdência
social, assistência social e saúde), como também o seguro‑desemprego e a
educação terão seus recursos orçamentários diminuídos, em termos reais, nos
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próximos vinte anos, inviabilizando a garantia e até mesmo a expansão dos
direitos sociais.
Este artigo também joga luz sobre outro mecanismo de desmonte do fi
nanciamento da seguridade social, que são as renúncias tributárias, conhecidas
como gastos tributários. A situação do orçamento da seguridade agrava‑se com as
renúncias tributárias concedidas sobre as contribuições sociais, que deveriam ser
exclusivas para o financiamento da previdência social, assistência social, saúde
e seguro‑desemprego. Conforme demonstrado ao longo do texto, o OSS seria
superavitário, mesmo nas contas oficiais, caso fossem devolvidos os recursos
surrupiados das contribuições sociais da seguridade social.
No lado das despesas o OSS encontra‑se inflado por despesas que deveriam
ser do orçamento fiscal, notadamente as que se referem à cobertura dos direitos
previdenciários dos servidores públicos. No orçamento da seguridade social
também vem ocorrendo a execução de conjunto de despesas em funções que
não dizem respeito às políticas de saúde, previdência social e assistência social.
Ressalva‑se ainda a discrepância das bases públicas de dados orçamentários que
apontam para o mesmo orçamento diferenças relevantes de valores.
Diante do desmonte do financiamento da seguridade social, não há sus
tentação econômica para realização de uma nova “reforma” da previdência
social sem a devida devolução dos recursos que são desviados anualmente do
OSS para o pagamento de juros da dívida pública e para o socorro ao capital.
Recebido em 27/4/2017 ■ Aprovado em 12/6/2017
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Economista formado pela Universidade Federal de Santa Catarina, mestre e doutor em Política Social pela
Universidade de Brasília — UnB, pós-doutor em Serviço Social pela Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (Uerj), professor na Universidade de Brasília (UnB). Bolsista produtividade do CNPq.
evilasioss@unb.br.
O capitalismo é um sistema econômico e social baseado na propriedade privada dos meios de produção (fábricas, terras, máquinas) e na busca por lucro e acúmulo de capital por meio do mercado livre e do trabalho assalariado.
As Características são :
Propriedade privada: Os meios de produção pertencem a indivíduos ou empresas (os capitalistas), e não ao Estado ou à coletividade.
Trabalho assalariado: O trabalhador vende sua força de trabalho em troca de um salário, sem deter a posse do produto final ou dos meios para produzi-lo.
Lei de oferta e demanda: Os preços, a produção e a distribuição de bens e serviços são regulados pelo mercado e pela concorrência.
Economia de mercado: A livre iniciativa permite que empreendedores abram negócios e concorram entre si com mínima ou moderada intervenção estatal direta.
Fases Históricas
O sistema evoluiu ao longo dos séculos em três grandes fases principais:
1. Capitalismo Comercial (Mercantilismo): Do século marcado pelas grandes navegações, pelo comércio marítimo, pela exploração colonial e pelo acúmulo de metais preciosos.
2. Capitalismo Industrial: (Revolução Industrial), marcado pelo uso de máquinas a vapor, pela produção em massa em fábricas e pela consolidação das classes sociais (burguesia e proletariado).
3. Capitalismo Financeiro ou Monopolista: Nos dias atuais, caracterizado pela fusão do capital bancário com o industrial, pelo domínio de grandes corporações e multinacionais, pela especulação e pela globalização.
Ajuste fiscal sobre os (as) trabalhadores (as), aposentados e sobre a seguridade social. O lado cruel do capitalismo .
Confira o Editorial do Jornal Estado de São Paulo .https://www.estadao.com.br/
E assim caminha a humanidade.
Imagem do Site Brasil Escola . Portal UOL.
