Governabilidade é a capacidade política e institucional de um governo de governar, ou seja, de tomar decisões e implementar políticas públicas de forma legítima e eficaz. Ela está diretamente ligada à relação de legitimidade e ao apoio que um governo possui junto à sociedade civil e ao poder legislativo.
Elementos da governabilidade
A governabilidade depende de diversos fatores:
Legitimidade: Um governo precisa ser reconhecido e aceito pela população e por outros poderes, como o Legislativo e o Judiciário. Essa legitimidade pode ser democrática (obtida pelo voto) ou política (reconhecimento da autoridade).
Apoio político: A capacidade de um governo de articular alianças e formar coalizões no poder legislativo é essencial para aprovar leis e concretizar sua agenda. A fragmentação partidária, por exemplo, pode ser um obstáculo à governabilidade.
Liderança: A capacidade de liderança do Estado é crucial para mobilizar os recursos necessários e garantir a eficácia das decisões.
Credibilidade: A imagem pública e a credibilidade de um governo junto à sociedade influenciam sua capacidade de exercer o poder.
A diferença entre governabilidade e governança
Embora sejam conceitos relacionados, governabilidade e governança são distintos:
Governabilidade é o aspecto político do governo. Refere-se às condições estruturais e políticas que dão a um governo o direito e a capacidade de exercer o poder.
Governança é o aspecto técnico e administrativo. Refere-se à capacidade de um governo de implementar suas políticas de forma eficiente, com base em boas práticas de gestão e transparência.
Exemplo prático: Um presidente pode ser eleito com alta legitimidade e apoio popular (alta governabilidade), mas ter dificuldades para implementar suas propostas devido à falta de capacidade técnica ou burocrática (baixa governança). Por outro lado, um governo pode ser tecnicamente competente (alta governança), mas enfrentar problemas para aprovar suas políticas no Congresso por falta de apoio político (baixa governabilidade). Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Quarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
Confira o artigo do autor Vinícius de Carvalho Araújo.
Texto para discussão
A conceituação de governabilidade
e governança, da sua relação entre
si e com o conjunto da reforma do
Estado e do seu aparelho
Vinícius de Carvalho Araújo
45
Texto para discussão
ENAP
A conceituação de governabilidade e
governança, da sua relação entre si e
com o conjunto da reforma do Estado e
do seu aparelho
Vinícius de Carvalho Araújo
45
Brasília, DF
Março/2002
Texto para discussão é uma publicação da
Escola Nacional de Administração Pública
Editora
Vera Lúcia Petrucci
Coordenação editorial
Livino Silva Neto
Revisão gráfica
Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti
Revisão
Cleidiana Cardoso N. Ferreira
Galber José Oliveira Maciel
Editoração eletrônica
Maria Marta da Rocha Vasconcelos
© ENAP, 2002
ARAÚJO, Vinícius de Carvalho. A conceituação de governabilidade e
governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do
Estado e do seu aparelho / Vinícius de Carvalho Araújo — Brasília:
ENAP, 2002.
27 f. (Texto para discussão, 45).
1. Governabilidade e Governança. 2. Administração Pública
3. Reforma do Estado. 4. Reforma Administrativa. I. Título.
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3
A conceituação de governabilidade e
governança, da sua relação entre si
e com o conjunto da reforma do Estado
e do seu aparelho
Vinícius de Carvalho Aráujo*
Introdução
O objetivo do presente artigo é introduzir o leitor às principais abordagens
feitas aos conceitos de governabilidade e governança disponíveis na literatura
nacional/internacional contemporânea e buscar compreender o vínculo dinâmico
destas categorias entre si e a sua articulação com a temática maior da reforma do
Estado e do seu aparelho no Brasil.
Para tal, exporemos três tipologias teórico-conceituais diferentes,
extraídas de obras de três importantes autores nacionais da área (dentre eles o
próprio autor do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado — PDRAE),
para gerar um quadro referencial-comparativo claro, a partir do qual torne-se
possível avaliar qual é a relação existente entre a governabilidade e a governança
e com o restante da reforma do Estado e de seu aparelho no Brasil.
Os respectivos autores nacionais foram escolhidos para a demonstração
das suas tipologias teórico-conceituais, por considerarmos que a abordagem adotada
por eles à temática do ensaio está mais sintonizada com as correntes acadêmicas
atuais (nacionais e internacionais) e com as especificidades e singularidades do
Estado e do processo de constituição do seu aparelho no Brasil.
Tentaremos evidenciar o traço distintivo entre as respectivas tipologias
para enfatizar aspectos diferentes dos conceitos e decompor o objeto de nossa
análise (as variáveis selecionadas).
A primeira tipologia escolhida foi a de Luiz Carlos Bresser Pereira,
adotado por ser o autor do PDRAE,1 ex-Ministro da Fazenda (1987-88) e da
Administração e Reforma do Estado (1995-98) e uma das principais referências
hoje na área, não apenas no Brasil como em toda a América Latina. Sua obra é
considerada por muitos outros autores como uma verdadeira síntese das principais
tendências mundiais em termos de reforma do Estado, em especial das reformas
administrativas realizadas nos países-membros da Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico (OCDE).2
*Vinícius de Carvalho Araújo é graduado em administração, pós-graduado em políticas estratégicas para
o setor público e gestor governamental do Estado do Mato Grosso.
Contato: vcaraujo@terra.com.br
4
A segunda autora é Eli Diniz (professora titular de economia da Universi
dade Federal do Rio de Janeiro — UFRJ e pesquisadora do Instituto Universitário
de Pesquisas do Estado do Rio de Janeiro), selecionada por apresentar uma
tipologia própria de governabilidade/governança, vinculada, sobretudo, com a
institucionalização e consolidação do regime democrático no Brasil e com o
processamento das demandas provenientes da sociedade civil ao longo do recente
período de democratização.
O terceiro autor escolhido para compor o quadro de tipologias no presente
artigo é Caio Márcio Marini Ferreira (ex-diretor da Secretaria da Reforma do
Estado do antigo Ministério da Administração e Reforma do Estado — MARE e
diretor do Serviço Federal de Processamento de Dados — Serpro3) que apresenta
também uma tipologia curiosa de governabilidade/governança, envolvendo-as com
a experiência internacional de algumas reformas administrativas e fazendo uma
análise direta também do PDRAE.
Apresentaremos, ao final deste ensaio, um quadro comparativo dos autores
e das suas respectivas tipologias para auxiliar o leitor na compreensão das mesmas
e cooperar com o objetivo geral do mesmo.
Governabilidade/governança
sob uma perspectiva teórica
A princípio, é mister que façamos uma pequena revisão em perspectiva
sobre os conceitos de governabilidade e governança, evidenciando a sua origem,
evolução e adaptação à realidade brasileira.
Destacamos, portanto, que para os fins do presente artigo estamos consi
derando a governabilidade apenas no seu sentido democrático, ou seja, como um
componente dos sistemas políticos dos países cujos Estados tenham uma legiti
midade democrática mínima na formação/orientação dos seus respectivos governos
(voto secreto, eleições diretas, sufrágio universal, respeito à oposição, liberdade de
expressão e associação, pluripartidarismo etc.).
Os conceitos de governabilidade/governança, embora tenham existido de
forma embrionária desde o surgimento dos Estados modernos no século XIX
(democracia liberal-burguesa), apenas em um período mais próximo, começaram a
integrar o debate nos meios acadêmico e político.
Atribui-se, via de regra, a Samuel Huntington, um cientista político norte
americano contemporâneo,4 a primeira citação destes conceitos ainda nos anos
60, época na qual o termo dominante quando referia-se aos Estados na Guerra
Fria (com destaque no ocidente) era a “segurança nacional” contra a “ameaça
vermelha soviética”.
Somente após a crise do Estado nos anos 70 e o aprofundamento do
processo de integração ou internacionalização das economias chamado de
5
globalização, que estes termos passaram a constar com maior freqüência nos
papers da área e a serem encarados como um instrumental analítico importante
para a compreensão de todo este período de transformação sem precedentes pelo
qual estamos passando e, sobretudo, da reforma do Estado e de seu aparelho.
Como a maior parte dos conceitos em ciência política, a governabilidade/
governança não possuem uma definição muito clara e precisa, variando de autor para
autor, de acordo com a sua nacionalidade, orientação ideológica e a ênfase que é dada
a um ou outro elemento. Contudo, somos capazes de citar algumas características
comuns entre as diferentes conceituações existentes e estabelecer alguns paralelos.
É quase consensual entre os autores que os conceitos aqui abordados
mantêm entre si uma relação muito forte, sendo complementares, e o seu vínculo
instável, dinâmico e indissolúvel, cabendo a separação apenas para fins didáticos
e analíticos, como aos que este ensaio se propõe.
Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se
às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimi
dade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil
e do mercado (em um regime democrático, claro).
Pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida
como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela
sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos.
Estas condições podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo Estado
às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e coalizões/pactos entre os
diferentes grupos sócio-políticos para viabilizar o projeto de Estado e sociedade a
ser implementado.
É importante lembrar também, como mais um elemento distintivo com a
governança, que a fonte ou origem principal da governabilidade são os cidadãos e a
cidadania organizada, ou seja, é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em
partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se desen
volvem as condições citadas acima como imperativas para a governabilidade plena.
Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo
processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade.
Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo
tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser
decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes
para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um
determinado governo, legitimado pelas urnas.
Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governança
não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolon
gamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do Estado
que possibilitam a formulação/implementação correta das políticas públicas e
representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de
prestação de serviços diretos ao público.
6
Cabe salientar também que a governança tem como postulado fundamental
condições mínimas de governabilidade. Supondo, em uma circunstância de caos,
crise, ruptura ou reversão institucional, será muito difícil (por melhor preparado
no sentido técnico que seja o aparelho do Estado5), senão impossível, atingir a
governança strictu sensu, dado o seu caráter, por definição, instrumental como
enfatizado acima e a indefinição de fins típica de situações desta natureza. O máximo
possível seria a manutenção de condições mínimas que garantam a transição de um
contexto para outro, como aliás tem sido o caso brasileiro em certas épocas.6
De acordo com Bresser Pereira (1998), sem governabilidade plena é
impossível obter a governança, mas esta pode ser muito deficiente em situações
satisfatórias de governabilidade, como a presente no Brasil.
Isto aponta para o diagnóstico feito por Luciano Martins (1995) de que no
caso brasileiro não há, na atualidade, uma verdadeira “crise de governabilidade”
como temos em outros países, mas sim uma “crise de governança”. Esta concepção
de governança contempla também a chamada capacidade de aglutinar diversos
interesses, constituindo um elo de articulação estável entre esta e a governabilidade.
Todos os autores destacam também a relação orgânica existente entre a
temática da governabilidade/governança e a da reforma do Estado e do seu aparelho,
sendo as primeiras entendidas em geral como partes de um contexto mais amplo
da segunda. A governança relaciona-se de forma mais direta com a reforma do
aparelho, dado que o seu caráter é na essência instrumental (financeiro, adminis
trativo e técnico) como salientado acima e que o grande objetivo da chamada
reforma gerencial7 é aprimorá-la como capacidade de melhor formulação/imple
mentação das políticas públicas.
Já a governabilidade relaciona-se de forma mais direta com a reforma
do Estado, vista também como a redefinição das relações Estado-sociedade,
Estado-mercado e entre os poderes ou funções do Estado (Executivo, Legislativo,
Judiciário). O sistema político-partidário, a forma de governo e o mecanismo de
intermediação de interesses dominante em uma determinada sociedade (pluralista,
corporativo, classista), dentre outros, constituem os principais fatores da reforma
com os quais a governabilidade mantém uma relação mais estreita.
Tipologias
Portanto, após esta breve passagem pelas definições gerais dos conceitos
abordados, passaremos agora para os autores escolhidos para demonstrar as
tipologias de governabilidade/governança e avançarmos rumo ao objetivo maior
do presente artigo.
Tipologia de Bresser Pereira
Começamos com Bresser Pereira. O texto do PDRAE faz uma citação
direta às categorias da governabilidade e governança na sua seção introdutória,
limitando-se apenas a defini-las de forma implícita ao afirmar que o grande objetivo
7
do Plano Diretor e da reforma gerencial contida e sistematizada por ele era ampliar
a governança do aparelho do Estado federal, dado que, na sua concepção, o Estado
brasileiro e o seu governo de então não careciam de problemas de governabilidade.
Ao longo do texto, contudo, os conceitos são de novo mencionados para reforçar o
argumento que está sendo desenvolvido, seguindo sempre a linha de raciocínio
demonstrada.
Segundo o PDRAE (1995), o governo brasileiro atual8 não carece de
“governabilidade” ou seja, de capacidade conferida pela sociedade civil para gover
nar, dada a sua legitimidade democrática advinda da consagração eleitoral e o apoio
partidário-parlamentar com que conta. Ele enfrenta, contudo, um grave problema de
governança, pois a sua capacidade de formular/implementar as políticas públicas é
limitada pela rigidez e ineficiência do aparelho burocrático do Estado.
No entanto, o autor do PDRAE, Bresser Pereira, faz uma distinção bem
clara entre a governabilidade e a governança em uma de suas obras, na qual tece
comentários sobre este plano, as suas raízes e orientações teóricas e o trabalho que
executou diante do extinto MARE.
Nesta ele diz de maneira textual:
“A governabilidade e a governança são conceitos mal-definidos,
freqüentemente confundidos. Para mim, governabilidade é uma capaci
dade política de governar derivada da relação de legitimidade do Estado
e do seu governo com a sociedade; governança é a capacidade financeira
e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar políticas”.
(Bresser Pereira, 1998: 33).
Podemos perceber nesta definição, portanto, uma semelhança muito
grande com aquela exposta no PDRAE. É possível inferir, também, que para
Bresser Pereira o traço distintivo entre a governabilidade e a governança é o seu
caráter intrínseco, ou seja, a sua ligação orgânica com o conteúdo da ação estatal
(aspecto substantivo/material) ou com a sua forma (aspecto adjetivo/instrumental).
Quanto à ligação com a reforma do Estado e de seu aparelho, a tipologia
de Bresser Pereira destaca a relação da governança apenas com o aparelho e a
governabilidade com a reforma do Estado, entendida de acordo com a definição do
PDRAE, ou seja, como um projeto muito mais amplo que abrange o Estado e o
conjunto da sociedade.
Podemos concluir afirmando, portanto, que a tipologia de governabilidade/
governança apresentada por Bresser Pereira tanto no PDRAE quanto nas suas obras
afasta-se muito pouco daquela que expusemos como a paradigmática ou modelar,
ou seja, que contém os principais elementos comuns entre as várias abordagens
nacionais e internacionais à temática em questão.
Tipologia de Eli Diniz
Já a autora Eli Diniz adota como o seu principal objeto de análise a reforma do
Estado no Brasil (entendida no seu sentido lato), destacando a transição de um regime
autoritário para o democrático e a mesma como parte de todo o processo maior de
8
fortalecimento da governabilidade por meio da consolidação/institucionalização da
democracia em si e da incorporação de setores da sociedade civil no interior do
aparelho do Estado, em oposição ao chamado enclausuramento da alta burocracia.9
Na sua perspectiva integrada, a autora descreve todo o processo da crise
do Estado já citado neste artigo, salientando, na fase de redemocratização recente,
o esgotamento do Estado como fator de anulação de uma sociedade civil em
constante processo de expansão e dotada de densidade organizacional cada vez maior.
A tensão gerada entre uma institucionalidade política/organizacional rígida repre
sentada pelo Estado e uma estrutura social complexa e multipolar é a raiz de todos
os problemas vividos no momento, segundo ela.
Seguindo na sua análise e rompendo com a matriz restritiva e o vício
reducionista das concepções correntes das questões relacionadas à governabilidade
e à crise do Estado, a autora caracteriza a última não como uma incapacidade do
aparelho em absorver as novas demandas sociais e políticas advindas com a transição
como o excesso de pressões, o aumento da participação, a expansão desordenada da
estrutura partidária e o descompasso entre as capacidades de resposta do governo
e de pressão da sociedade, mas sim como uma lacuna entre o que ela chama de
hiperatividade decisória da burocracia governamental no nível estratégico e a
falência do Estado em termos operacionais.10
Portanto, a tipologia apresentada por esta autora para a governabilidade/
governança enfatiza os subtemas citados acima, destacando a sustentabilidade política
e a legitimidade dos fins como basilares para a governabilidade. Segundo ela, para
repensar a reforma do Estado em novas bases, parece correto utilizar tais categorias
de governabilidade e governança como auxiliares. Trata-se, portanto, de aspectos
distintos, mas complementares que configuram a ação e existência do Estado.
A sua concepção de governabilidade refere-se às condições sistêmicas de
exercício do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma
somatória dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos
de execução das metas definidas. As principais características da governabilidade de
acordo com esta tipologia são:
a) a forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas
as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro;11
b) a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou
para outro podem surgir dificuldades de coordenação política e institucional, vitais
para a governabilidade plena;
c) a composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos
ou muitos partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e Estado
sociedade;
d) o sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade
(corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e
9
e) todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos
movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no sentido de
ampliar a sua participação no processo de formulação/implementação de políticas
das quais sejam beneficiários.
Já a governança (que a autora chama de governance) relaciona-se mais com
a capacidade de governo do Estado no sentido lato, envolvendo a sua capacidade de
ação na implementação das políticas e consecução das metas coletivas. Podemos
entendê-la como o conjunto dos mecanismos/procedimentos que relacionam-se
com a dimensão participativa e plural da sociedade, incorporando visões dos seus
vários segmentos.
Destaca-se, neste contexto, as capacidades de comando, coordenação,
intervenção e implementação como componentes fundamentais da governança,
além do reforço dos mecanismos formais de prestação de contas e a instituciona
lização da cobrança por parte dos usuários dos serviços do Estado, introduzindo o
novo conceito de accountability.12
É importante salientar nesta tipologia a interseção entre os dois conceitos,
sem a distinção nítida da anterior, representando uma fusão das dimensões técnica e
política no interior do aparelho do Estado. A governança é também relacionada com
o resgate ou recuperação da noção de interesse público, um pouco abalada pelo
internacionalismo globalitário13 contemporâneo.
Para Diniz (1996), a ação estatal dissociada de alguma noção de bem
comum e da garantia da preservação de um certo grau de responsabilidade pública
no processo decisório, não possui legitimidade suficiente.
A relação que a governabilidade e a governança mantêm com a temática
maior da reforma do Estado, segundo esta tipologia, é também destacada diversas
vezes pela autora. Para Diniz (1996), o objetivo da consolidação do regime demo
crático precisa ser pensado em conjunto com a temática da reforma do Estado, o
que exige que a sua ação esteja sintonizada com um projeto mais amplo. Em um
sentido mais restrito, predomina a tendência de compreender a eficiência do Estado
como uma resultante direta do seu grau de clareza e precisão.
Tipologia de Caio Marini
Na tipologia apresentada por Caio Marini, os conceitos de governabili
dade/governança relacionam-se mais de forma profunda tanto com a crise do
Estado quanto com a sua superação. Segundo ele (1996), a governabilidade pode
ser definida como as condições de legitimidade de um determinado governo para
empreender as transformações necessárias, ao passo que a governança estaria
relacionada à capacidade de implementação das reformas, nos seus aspectos
técnicos, financeiros e gerenciais.
O autor destaca também, na caracterização da relação entre as variáveis e a
temática da reforma do Estado e da sua crise, que o diagnóstico dominante dos
10
autores nacionais tem apontado para uma crise de governança no caso brasileiro,
sobretudo, no período de transição de um regime para outro (pode-se perceber a
semelhança com a análise desenvolvida por Luciano Martins).14
Portanto, esta tipologia sugere que a governança é uma variável central para
a compreensão da crise, já que a governabilidade cercou-se de condições mínimas
por meio do processo de redemocratização ocorrido nos anos 80 no Brasil e em
toda a América Latina (embora este já demonstre alguns sinais de reversão).15
Segundo Marini: “ainda que garantida a governabilidade, esta não é suficiente
para produzir a mudança, o que coloca em relevo a necessidade de ampliar a gover
nança, como ingrediente determinante da estratégia de enfrentamento da crise, a
partir de duas manifestações centrais: a crise financeira e a crise de desempenho”.
As crises citadas como componentes da estatal podem ser decompostas
analiticamente para a sua melhor descrição. A financeira caracteriza-se, sobretudo,
pelo processo de endividamento interno/externo gerado pelo Estado após os
choques do petróleo nos anos 70 e a mudança das condições internacionais
de crédito/liquidez.
Esta situação gerou o chamado déficit público, que pesa sobre as finanças
do Estado, onerando a sociedade civil e o mercado. É o que se chama de poupança
pública negativa ou despoupança, que retira recursos poupados pelas empresas e
indivíduos para financiar a ineficiência do Estado, reduzindo de forma drástica a
capacidade financeira deste último e da economia como um todo.
A crise de desempenho pode ser entendida, segundo esta tipologia, pela
redução radical da capacidade de prestação de serviços pelo Estado à população.
Para a sua superação é necessário:
a) buscar sempre o aumento de eficiência do aparelho do Estado, por meio
da racionalização e incremento da produtividade (fazer mais com menos);
b) a melhoria contínua na prestação dos serviços para contemplar as
exigências sociais pelo atendimento das suas demandas; e
c) o resgate (ou construção) da esfera pública como fórum de expressão
da cidadania e aprendizado social.
Percebemos, portanto, uma semelhança também entre a abordagem desta
tipologia e da anterior no que tange ao fortalecimento da participação social na
formulação/implementação de políticas públicas no interior do aparelho do Estado.
O autor destaca também que a reforma do Estado é um processo maior
de redefinição de papéis correspondentes ao Estado, sociedade civil, mercado,
cidadania organizada etc. A relação entre a governabilidade e a governança nesta
tipologia assemelha-se em um ponto com as anteriores, ou seja, ambas seriam
dimensões diferentes de uma mesma realidade.
Destaca-se, contudo, a governabilidade com um sentido mais pró-ativo como
a capacidade de realizar as reformas necessárias não apenas para consolidar o regime
democrático no Brasil e na América Latina, mas também para superar ou reduzir o
quadro social presente nestes países que ainda traz consigo condições péssimas de
convivência humana como a miséria, fome, violência, prostituição, dentre outras.
11
Fica bem evidenciado, portanto, a associação entre a temática da governa
bilidade/governança com a reforma do Estado e do seu aparelho, enfatizando o
processo maior de modernização pelo qual a sociedade tem que passar para tornar-se
mais justa e solidária.
Para Marini (1996), o desafio de reformar o Estado e o seu aparelho está
inserido no contexto de mudança sócio-econômica e política que marca o momento
de redefinição pelo qual estamos passando. Esta monumental tarefa de transformação
exige que o Estado redefina os seus papéis, funções e mecanismos de funciona
mento interno, mas não apenas. Este mesmo processo de transformação impõe,
como já foi apontado, novas exigências à sociedade como um todo, contemplando
os seus vários setores.
Comparação entre as tipologias
Podemos perceber, após a explanação das tipologias selecionadas para
ilustrar este ensaio e formar o quadro referencial-comparativo, que os conceitos de
governabilidade/governança são, na realidade, muito convergentes. Destacamos, no
entanto, alguns pontos de aproximação e os traços distintivos entre as três tipologias
que serão importantes para o objetivo maior a que este artigo se propõe. São eles:
1) Para os três autores a governabilidade consiste na própria autoridade
política ou legitimidade possuída pelo Estado para apresentar à sociedade civil e ao
mercado um amplo projeto para aquela determinada nação. A partir deste panorama,
Eli Diniz destaca mais o aspecto democrático da governabilidade como um dos
fatores que estão fortalecendo a participação da sociedade e a própria consolidação
deste regime em nosso país e subcontinente.16
Caio Marini já enfatiza o papel da governabilidade vista como uma premissa
ou postulado fundamental para a implementação das reformas, com o objetivo não
apenas de superar a crise do Estado e do seu aparelho, mas também de cooperar na
sublevação do atual quadro social persistente em nosso país.
Bresser Pereira dá maior destaque à governança (pela sua ligação mais
direta com o aparelho do Estado) e entende, como Luciano Martins, que a
governabilidade já garantiu as suas condições mínimas necessárias, dada a relativa
estabilidade político-institucional atravessada pelo Brasil nos últimos anos.17
2) Sobre a governança, as tipologias também convergem. Esta nada mais
seria do que os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, constituindo
uma variável auxiliar desta última. Bresser Pereira dá maior ênfase à governança
(em especial no PDRAE) em virtude da sua relação orgânica com a reforma da
macroestrutura do Estado e da centralidade que ocupa hoje no debate acadêmico e
político, nacional e internacional.
Caio Marini (1996: 5) também dá o seu destaque à governança a partir do
momento em que visualiza esta variável, a exemplo do que já foi dito anteriormente,
12
como um “ingrediente determinante na estratégia de enfrentamento da crise” e
estrutura a reforma sobre as suas principais dimensões, ou seja, a financeira e a
de desempenho, com as suas respectivas ramificações.
Eli Diniz, embora dê maior ênfase à governabilidade, entendida como
as condições sistêmicas nas quais se edifica um projeto de Estado e sociedade,
confere o devido valor à governança, dizendo ser esta imperativa para a reforma e
construção de um Estado sadio e sustentável.
3) Quanto à relação da governabilidade/governança entre si com a reforma
do Estado existem também algumas semelhanças entre as três tipologias. Eli Diniz
destaca a relação entre a reforma do Estado e todo o processo de consolidação do
regime democrático pelo qual estamos passando na atualidade. Bresser Pereira
contextualiza de forma oportuna e adequada a reforma do Estado e do seu aparelho
no conjunto de mudanças atuais que presenciamos. Caio Marini segue a mesma
linha de raciocínio, destacando a importância da participação social no processo
de formulação/implementação de políticas públicas.
Considerações finais
Após a apresentação e comparação entre as três tipologias escolhidas para
servirem como quadro de referência para a avaliação da relação governabilidade/
governança, podemos apresentar os seguintes pontos a título de conclusão:
a) é quase consensual entre os autores escolhidos para ilustrar o nosso
raciocínio que as variáveis de governabilidade e governança mantêm entre si uma
relação muito forte, sendo complementares e o seu vínculo instável, dinâmico e
indissolúvel, cabendo a separação apenas para fins didáticos analíticos, como aos
que este ensaio se propõe;
b) as diferenças ou elementos distintivos entre estas duas categorias
residem, sobretudo, no seu caráter intrínseco, ou seja, na sua ligação orgânica
com o conteúdo da ação estatal (aspecto substantivo/material) ou com a sua forma
(aspecto adjetivo/instrumental), além da fonte (cidadania e os agentes públicos,
respectivamente); e
c) as tipologias aqui apresentadas são muito convergentes e trazem mais
semelhanças do que diferenças, distinguindo-se entre si apenas por alguns traços,
quais sejam: a visão da governabilidade como um postulado ou axioma garantido
pelo processo de redemocratização recente posta por Bresser Pereira, a ênfase
dada por Eli Diniz à conexão desta temática com a reforma do Estado como um
todo, a institucionalização da democracia e, em especial, com o incremento da
participação dos cidadãos e o destaque conferido por Caio Marini à ligação desta
temática com a superação das desigualdades estruturais da sociedade brasileira, por
meio da reforma do Estado e de seu aparelho proposta pelo PDRAE.
13
Notas
1 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (abreviado neste ensaio
como PDRAE), por tratar-se de um documento institucional elaborado pela
Câmara da Reforma do Estado vinculada à Presidência da República, não possui
um autor individual, sendo produto do trabalho deste organismo. Entretanto,
sabemos todos que o grande coordenador deste processo (pela posição de
Ministro da Administração e Reforma do Estado e pelo fato de ser um dos
maiores teóricos na área no Brasil e próximo ao Presidente) foi Luiz Carlos
Bresser Pereira. Referimo-nos, portanto, para os fins deste artigo, ao texto
do PDRAE como de autoria de Bresser Pereira, pois, dentre outras coisas, a
terminologia e a linha de raciocínio adotadas pelo documento aproximam-se
muito de outros ensaios que o autor desenvolveu na área nos últimos anos.
2 A OCDE é um fórum de discussão, consulta e coordenação que reúne 29 países
com o objetivo de promover o desenvolvimento sócio-econômico e direcionar
investimentos para os países da periferia. Sua sede fica em Paris e a soma da
produção/renda dos seus membros equivale a 2/3 da mundial. Por isto, é
chamada por muitos de “Clube de Paris” ou “Clube dos Ricos”, embora inclua
países bem menores e mais pobres do que o Brasil como México, Hungria,
Coréia do Sul e Polônia. Veja o Almanaque Abril 1999, Editora Abril.
3 O antigo MARE foi extinto em 1999, após os seus principais objetivos terem
sido alcançados a exemplo da aprovação das Emendas Constitucionais das
reformas Administrativa e Previdenciária, da lei que institui as Organizações
Sociais e a criação no interior do setor público federal de diversos sistemas de
informações gerenciais (SICAF, SIGDI, SIORG , SIASG , SIDOR, SIAPE, SIAFI).
Após a extinção, o Ministério tornou-se Secretaria de Administração e Patri
mônio (sob a direção da antiga secretária executiva Cláudia Costin) ligada à
Presidência e, em um segundo momento, foi extinto em caráter definitivo, sendo
os seus servidores redistribuídos para outras unidades. Veja também BRESSER
PEREIRA, Luiz Carlos. (1999), Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma
Gerencial Brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: Editora 34.
4 Samuel Huntington é um cientista político norte-americano radicado nas
universidades de Harvard e Yale cuja especialidade são temas relacionados a
política externa, relações internacionais, diplomacia e sistemas políticos.
5 Destacamos aqui que em determinados países (destacando os europeus que
adotam o regime parlamentarista) o aparelho do Estado encontra-se mais
14
preparado para atuar nestes períodos de transição, como o tempo entre a queda
de um gabinete ou dissolução da câmara até a eleição da próxima e formação de
um novo gabinete. Os ministérios, departamentos ou secretarias que compõem o
gabinete possuem uma espécie de “ministro administrativo” (na Grã-Bretanha é
chamado de secretário permanente), ou seja, um burocrata de carreira que atinge
o posto mais elevado daquele ministério e responde em caráter temporário pelas
atividades do ministro titular, mantendo a continuidade dos programas, políticas
e projetos formulados pelo gabinete anterior quando a função política ainda não
está devidamente preenchida de acordo com os procedimentos do parlamenta
rismo (em alguns países apenas parlamentares podem integrar o gabinete, o que
exclui a escolha de dirigentes profissionais para ocupar a pasta). Isto somente
torna-se possível graças a um plano de carreira muito bem estruturado e que
garante a ascensão de quadros preparados para o exercício desta função e à
existência de centros de formação/profissionalização de dirigentes públicos,
a exemplo da ENA na França. Para uma análise comparada neste sentido veja
ANDRADE, Régis de Castro; JACOUD, Luciana. (1993), A estrutura e organização
do poder Executivo. Administração Pública comparada: Grã-Bretanha,
França, Itália e Alemanha. Volume 1. Brasília: ENAP.
6 No caso brasileiro em especial, nos momentos de turbulência já vividos em um
passado recente (transição do regime autoritário para o democrático, Nova
República, impeachment do Presidente Collor) alguns centros de excelência
localizados, sobretudo, nas áreas financeira, fiscal e de planejamento (Banco
Central, IPEA, IBGE, BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econômica) e também
nos ministérios setoriais mantiveram o funcionamento do aparelho do Estado
sob condições mínimas. Talvez sem eles o caos tivesse sido maior. Veja para
uma boa descrição sobre este processo DINIZ, Eli. (1997), Crise, reforma do
Estado e governabilidade. São Paulo: Editora FGV, 2a edição.
7 A reforma gerencial é o título dado pelos autores a este conjunto de medidas de
reestruturação que têm sido adotadas desde os anos 80 por vários países do mundo
(destacando os de origem anglo-saxônica como Reino Unido, Estados Unidos,
Nova Zelândia e Austrália). O título visa apresentar este movimento como uma
segunda grande onda de reformas no setor público (sendo a primeira a Reforma
Burocrática Weberiana implementada nos países centrais no final do século XIX e
começo do XX) que encontram a sua inspiração maior na chamada Administração
Pública Gerencial, cujos eixos conceituais e principais características foram
expostas ao longo deste artigo. Veja também BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. (1996),
“Da Administração Pública Burocrática à Gerencial”. Revista do Serviço Público,
jan./abr., ano 47, v. 120, no 1. Brasília: ENAP.
8 É importante destacar também que o PDRAE foi elaborado no primeiro ano
da gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, período no qual a sua
popularidade era bastante elevada e o apoio na sociedade civil para as suas
políticas também (sem contar com o grande crédito obtido junto à população
pela vitória eleitoral ainda no primeiro turno contra um candidato considerado
15
favorito). Nesta primeira fase do Plano Real, que vai da sua implantação
(01/07/94) até a crise asiática (novembro de 1997), o Presidente era visto
como o grande “guardião” da moeda e de sua estabilidade, o que lhe conferia
autonomia para tomar as medidas necessárias para este fim. No entanto, esta
situação alterou-se nos anos de 1998 e 1999 com a crise russa (agosto de 1998)
e a desvalorização do câmbio (janeiro de 1999), além da implementação das
reformas, que contrariaram segmentos importantes. Houve, portanto, corrosão
da base de apoio do Presidente na sociedade civil. Já podemos perceber, contudo,
uma tendência clara de reversão com a subida da popularidade a partir do final
de 1999, abalada pelos acontecimentos conjunturais (crise argentina, atentados,
racionamento). Para uma boa descrição deste processo, leia CARNEIRO, Maria
Cecília Ribas. (1999), O Governo Fernando Henrique, 1995-1998. São Paulo:
Três, e GUARACY, Thales. (1998), “O que o povo quer”. Revista Veja, edição 1567.
9 Este fenômeno de enclausuramento ou insulamento da alta burocracia refere-se
a uma tendência prevalecente no aparelho do Estado, sobretudo, nas suas camadas
mais elevadas e elitizadas, a partir do pós-guerra (tanto nos países do bloco
capitalista quanto comunista) e que sobrevive ainda hoje sob a forma residual.
Esta tendência consiste apenas em um tipo de comportamento engendrado pela
racionalidade burocrática que valoriza a dimensão/conhecimento técnico em
detrimento da participação dos cidadãos (direta ou indireta, pela via parlamentar
ou associativa) no processo de formulação/implementação de políticas públicas.
Esta racionalidade pressupõe uma relativa autonomia da burocracia (entendida
aqui como classe onisciente ou fração desta) para a definição e operacionali
zação das ações do Estado, de acordo com a sua capacidade de se “neutralizar”
como ator social e político-partidário e de sobrepor-se a pressões de qualquer
natureza. Veja DINIZ, Eli. (1996), “Governabilidade, governance e reforma do
Estado: considerações sobre o novo paradigma”. Revista do Serviço Público.
Brasília: ENAP.
10 Este fenômeno da hiperatividade decisória no nível estratégico do aparelho do
Estado e da sua relativa incapacidade operacional para dar vazão às políticas e
programas citados pela autora pode ser muito bem vislumbrado no caso brasi
leiro. Podemos observar, como exemplo, se o conteúdo das medidas provisórias,
portarias, decretos e resoluções normativas editadas pela Presidência da Repú
blica atinge o seu objetivo na chamada “ponta”, ou seja, na unidade de prestação
do serviço direto ao cidadão-usuário. Na grande maioria dos casos a resposta é
negativa, pois o fluxo de informações necessário ao bom cumprimento das
decisões tomadas pela cúpula é quase que tragado e distorcido pelo emaranhado
de canais e competências (muitas vezes sobrepostos) da burocracia.
11 Citamos aqui o sistema político brasileiro como misto, trazendo características
tanto do presidencialismo quanto do parlamentarismo, em uma ênfase especial à
sua dimensão política em sobreposição à jurídica. Dentro da variedade de regimes
parlamentaristas existentes no mundo contemporâneo, o brasileiro ocupa uma
posição curiosa visto que, em uma abordagem formal, trata-se de um regime
16
presidencialista com todos os elementos constitutivos deste (eleições diretas
para a Presidência, formação autônoma do gabinete pelo Presidente, separação
clara e mandatos fixos para ambos os poderes, legislativo indissolúvel etc.), no
entanto, contém também alguns traços típicos do parlamentarismo, como a
divisão dos ministérios entre os partidos aliados do Executivo no Parlamento e a
definição da agenda do Estado pelo primeiro. Destacamos, contudo, que este
aspecto relaciona-se à cultura política instalada no país e a algumas disfunções
do restante do sistema político (fragmentação e indisciplina partidária,
fisiologismo, hipertrofia do Executivo etc.) dado que tanto o Presidente quanto
o Parlamento dispõem de quase todos os mecanismos constitucionais para
conduzir um presidencialismo na sua forma “pura”, ou seja, mais próximo do
praticado nos Estados Unidos. Veja SARTORI, Giovanni. (1999), Engenharia
Constitucional: Como mudam as constituições. Brasília: Editora UnB e
MORAES, Alexandre de. (1999), Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas.
12 Accountability é um conceito novo na terminologia ligada à reforma do Estado
no Brasil, mas já bastante difundido na literatura internacional, em geral pelos
autores de língua inglesa. Não existe uma tradução literal para o português,
sendo a mais próxima “a capacidade de prestar contas” ou “uma capacidade de se
fazer transparente”. Entretanto, aqui nos importa mais o significado que está
ligado, segundo Frederich Mosher, à responsabilidade objetiva ou obrigação de
responder por algo ou à transparência nas ações públicas. Para mais detalhes,
leia CARAVANTES, Geraldo; BJUR, Wesley. (1995), Readministração em ação.
Makron Books.
13 Este neologismo “globalitário” foi cunhado há pouco tempo pelo eminente geó
grafo brasileiro Milton Santos (já falecido) com referência ao caráter impositivo
ou imperativo do atual processo de intensificação dos fluxos financeiros e
comerciais e dinamismo tecnológico chamado em regra de globalização. A pala
vra (em uma análise etimológica) seria uma fusão de globalização e totalitário,
como uma alusão clara à natureza ditatorial dos regimes totalitários de direita e
esquerda vigentes durante o século XX.
14 Luciano Martins, cientista político paulista, radicado no presente momento na
UERJ, defende a tese de que a atual crise brasileira não é de governabilidade,
visto que esta cercou-se das condições mínimas necessárias a partir do processo
de redemocratização ocorrido em toda América Latina durante os anos 80. Seria,
portanto, por exclusão, uma crise de governança, já que o aparelho do Estado
brasileiro teve a sua capacidade de formulação/implementação de políticas
públicas muito reduzida nos últimos anos por fatores como a sua crise fiscal e
as disfunções burocráticas do seu aparelho, como já descrevemos acima. Veja
MARTINS, Luciano. (1998), “Reforma da administração pública e cultura política
no Brasil: uma visão geral”. Cadernos ENAP no 8. Brasília: ENAP.
15 Muitos analistas contemporâneos vêem como uma tendência de reversão no
avanço do regime democrático na América Latina os fatos ocorridos nos últimos
17
anos em países como o Peru, Venezuela, Equador e até o Paraguai. Tratam-se, no
caso específico dos governos Fujimori no Peru e do Coronel Hugo Chavez na
Venezuela, de regimes populistas semiautoritários (o primeiro de direita e o
segundo de esquerda), com forte amparo nas forças armadas e na chamada elite
“crioulla” destes países (pequena parte da população com alta renda e de origem
européia) que surgiram como uma tentativa de superação da crise econômica que
arrasta-se desde os anos 80, o enfrentamento do narcotráfico e do terrorismo de
esquerda (sobretudo na região andina) e adoção do projeto neoliberal, com a
promoção do ajuste estrutural para a inserção das respectivas economias no
mercado globalizado. Entretanto, esta tendência já demonstra alguns sinais de
fraqueza com a condenação internacional sobre o terceiro mandato de Fujimori
no Peru, obtido de forma duvidosa, e a sua posterior renúncia e fuga do país. Veja
também FARIA, Carlos Aurélio Pimenta. (2000), “O fujimorismo e o futuro da
democracia no Peru”. Revista Conjuntura Política. Belo Horizonte, abril.
16 Esta terminologia geográfica adotada refere-se a subcontinente como a América
do Sul, sendo uma divisão da América (somada à do Norte e Central). Veja para
mais detalhes COELHO, Marcos de Amorim. (1999), Geografia Geral: espaço
natural e sócio-econômico, 3a edição. São Paulo: Editora Moderna.
17 Esta ressalva sobre a relativa estabilidade institucional brasileira refere-se a
alguns episódios turbulentos vividos por esta frágil e jovem democracia desde
a sua restauração na década de 1980. Podemos citar como exemplos mais evi
dentes a morte do Presidente eleito Tancredo Neves e a respectiva posse do seu
vice José Sarney, quase sem legitimidade popular e pouco apoio parlamentar
(com o ciclo populista de euforia e decepção ocorrido logo após com o Plano
Cruzado), a eleição de 1989 (com um presidente paralisado e isolado pelo forte
desgaste popular, duas grandes candidaturas de esquerda “ameaçadoras” para
alguns setores do establishment nacional e um dissidente da direita buscando
reunir forças junto a segmentos mais reacionários da sociedade e do empresariado
para enfrentá-los) e o impeachment do Presidente Fernando Collor em 1992.
Para uma boa descrição da nossa economia contemporânea leia BAER, Werner.
(1996), A Economia Brasileira. São Paulo: Editora Nobel, e SANDRONI, Paulo.
(1999), Novíssimo Dicionário de Economia. 2a edição. São Paulo: Editora
Best-seller.
18
Anexo
Quadro comparativo das tipologias
de governabilidade/governança
Autores/Itens
Bresser Pereira
Eli Diniz
Caio Marini
Governabilidade
Capacidade de governar
derivada da relação de
legitimidade do Estado e
do seu governo com a
sociedade civil.
Condições sistêmicas
de exercício do poder
pelo Estado e seu governo
em uma determinada
sociedade.
Governança
Capacidade financeira/
gerencial de formular e
implementar políticas
públicas.
Capacidade da ação do
Estado na formulação
e implementação de
políticas públicas e
consecução das metas
coletivas.
Traço/Distintivo
Ênfase na governança.
Entende a governabilidade
como garantida nos seus
fundamentos por meio do
processo de redemocra
tização recente.
Ênfase da conexão da
temática com a reforma do
Estado, institucionalização
da democracia e, em
especial, com o incremento
da participação dos
cidadãos.
Condições de legitimidade
de um determinado
governo para empreender
as transformações
necessárias.
Capacidade técnica,
financeira e gerencial
de implementar estas
transformações.
Ênfase na ligação da
temática com a reforma do
Estado e com a superação
das desigualdades
estruturais da sociedade
brasileira.
19
Referências bibliográficas
ARAÚJO, Vinícius de Carvalho. (1999), A Governabilidade Democrática na
Reforma do Estado Brasileiro. Monografia apresentada para obtenção da
graduação no curso de Administração da Universidade Federal de Mato
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ALMANAQUE ABRIL. (1999), São Paulo: Editora Abril.
ANDRADE, Régis de Castro; JACOUD, Luciana. (1993), A estrutura e organização
do poder Executivo. Administração Pública comparada: Grã-Bretanha,
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COELHO, Marcos de Amorim. (1999), Geografia Geral: espaço natural e
sócio-econômico, 3a edição. São Paulo: Editora Moderna.
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FARIA, Carlos Aurélio Pimenta. (2000), “O fujimorismo e o futuro da democracia
no Peru”. Revista Conjuntura Política. Belo Horizonte, abril.
20
FERREIRA, Caio Márcio Marini. (1996), “Crise e reforma do Estado: uma questão
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GUARACY, Thales. (1998), “O que o povo quer”. Revista Veja, edição 1567, 07/10.
MALUF, Sahid. (1993), Teoria Geral do Estado. São Paulo: Editora Saraiva.
22a edição.
MARTINS, Luciano. (1995), “Reforma da administração pública e cultura política
no Brasil: uma visão geral”. Cadernos ENAP no 8, Brasília: ENAP.
MORAES, Alexandre de. (1999), Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas.
PETRUCCI, Vera Lúcia; SCHWARZ, Letícia. (1999), Administração Pública
Gerencial: a Reforma de 1995. Brasília: Editora UNB.
RUA, Maria das Graças. (1997), “Desafios da administração pública brasileira:
governança, autonomia e neutralidade”. Revista do Serviço Público.
Brasília: ENAP.
SANDRONI, Paulo. (1999), Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo:
Editora Best-seller. 2a edição.
SARTORI, Giovanni. Engenharia Constitucional: Como mudam as
constituições. Brasília: Editora UnB.
21
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22
Texto para discussão
Números publicados
44 - Reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento
Fabiano Garcia Core
Outubro/01, 43p.
43 - Os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental: avaliação
de sua contribuição para políticas públicas e trajetória profissional
Zairo B. Cheibub e Wânia Amélia Belchior Mesquita
Maio/01, 71p.
42 - Experiências internacionais voltadas para a satisfação dos usuários
cidadãos com os serviços públicos
Pesquisa ENAP
Maio/01, 65p.
41 - Gestão de custos no setor público
Pesquisa ENAP
Março/01, 26p.
40 - Entre o público e o privado: o modelo de gestão de resíduos
sólidos adotado pela SLU de Belo Horizonte
José Wanderley Novato Silva
Allan Claudius Queiroz Barbosa
fevereiro/01, 27p.
39 - A percepção das chefias sobre a capacitação nos cursos da ENAP
Pesquisa ENAP
dezembro/00, 20p.
38 - Perfil dos dirigentes de recursos humanos da Administração
Pública Federal
Pesquisa ENAP
novembro/00, 28p.
37 - Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova abordagem
Peter Pfeiffer
outubro/00, 37p.
23
36 - Relatório de Avaliação do curso Elaboração de indicadores de
desempenho institucional
Pesquisa ENAP
outubro/00, 36p.
35 - Modelo para informatização das administrações públicas municipais
Maria José Ferreira Foregatto Margarido
agosto/00, 21p.
34 - Perfil dos gestores de recursos humanos da Administração Pública
Pesquisa ENAP
agosto/00, 20p.
33 - A imanência do planejamento e da gestão: a experiência de Curitiba
Luiz Carlos de Oliveira Cecilio
Carlos Homero Giacomoni
Miguel Ostoja Roguski
agosto/99, 22p.
32 - Sociedade civil: sua democratização para a Reforma do Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
novembro/98, 57p.
31 - Custos no serviço público
Marcos Alonso
outubro/98, 34p.
30 - Demissão por insuficiência de desempenho na reforma
gerencial: avanços e desafios
Marianne Nassuno
setembro/98, 21p.
29 - Reforma da previdência: negociações entre os poderes
Legislativo e Executivo
Marcelo James Vasconcelos Coutinho
agosto/98, 24p.
28 - Diagnóstico da situação da mulher na Administração Pública Federal
Franco César Bernardes,
Marcelo Gameiro de Moura e
Marco Antônio de Castilhos Acco
julho/98, 25p.
27 - Capacitação de recursos humanos no serviço público:
problemas e impasses
Francisco Gaetani
junho/98, 27p.
24
26 - Análise de macroprocessos na Secretaria de Recursos
Humanos do MARE: uma abordagem sistêmica
Marcelo de Matos Ramos
maio/98, 23p.
25 - Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais
na América Latina e Caribe: o caso brasileiro
Carlos César Pimenta
abril/98, 23p.
24 - Reconstruindo um novo Estado na América Latina
Luiz Carlos Bresser Pereira
março/98, 19p.
23 - Reforma administrativa e direito adquirido
Paulo Modesto
fevereiro/98, 25p.
22 - Utilizando a internet na administração pública
Cláudio Seiji Sato
dezembro/97, 25p.
21 - Burocracia, capacidade de Estado e mudança estrutural
Tereza Cristina Cotta
novembro/97, 13p.
20 - A reforma administrativa francesa: da crise da função pública a
uma nova racionalidade da ação coletiva, uma difícil transição
Valdei Araújo
outubro/97, 26p.
19 - Formação e capacitação na construção de um novo Estado
Evelyn Levy
setembro/97, 15p.
18 - Agências Executivas: estratégias de reforma administrativa
Marcos Alonso
agosto/97, 37p.
17 - Controle interno e paradigma gerencial
Sheila Maria Reis Ribeiro
julho/97, 27p.
16 - Novos padrões gerenciais no setor público: medidas do governo
americano orientadas para o desempenho e resultados
Bianor Scelza Cavalcanti e Roberto Bevilacqua Otero
junho/97, 31p.
25
15 - Cidadania e Res publica: a emergência dos direitos republicanos
Luiz Carlos Bresser Pereira
maio/97, 45p.
14 - Gestão e avaliação de políticas e programas sociais:
subsídios para discussão
Francisco Gaetani
abril/97, 15p.
13 - As escolas e institutos de administração pública
na América Latina diante da crise do Estado
Enrique Saravia
março/97, 18p.
12 - A modernização do Estado: as lições de uma experiência
Serge Vallemont
dezembro/96, 16p.
11 - Governabilidade, governança e capacidade governativa
Maria Helena de Castro Santos
dezembro/96, 14p.
10 - Qual Estado?
Mário Cesar Flores
novembro/96, 12p.
09 - Administração pública gerencial: estratégia e estrutura
para um novo Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
outubro/96, 20p.
08 - Desempenho e controle na reforma administrativa
Simon Schwartzman
setembro/1996, 22p.
07 - Brasil século XXI - A construção de um Estado eficaz
Virginio Augusto Ferreira Coutinho e
Maria Teresa Oliva Silveira Campos
agosto/1996, 24p.
06 - A tecnologia da informação na reforma do Estado
Ricardo Adolfo de Campos Saur
julho/1996, 15p.
05 - Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da função pública
Paulo Modesto
outubro/1995, 14p.
04 - Estado, aparelho do Estado e sociedade civil
Luiz Carlos Bresser Pereira
outubro/1995, 31p.
26
03 - Reflexões sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro
Gleisi Heisler Neves
outubro/1995, 28p.
02 - A questão da estabilidade do serviço público no Brasil:
perspectivas de flexibilização
Érica Mássimo Machado e
Lícia Maria Umbelino
julho/1995, 21p.
01 - A reforma do aparelho do Estado e a Constituição brasileira
Luiz Carlos Bresser Pereira
maio/1995, 24p.
27
28
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voltada para a divulgação e debate de temas relacionados ao
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11470211401002-2.
3. Enviar nota de empenho (anexar original) em nome de:
ENAP — Fundação Escola Nacional de Administração Pública — UG:
114702 — Gestão: 1140. O artigo do autor Vinícius de Carvalho Araújo.
É desafiador , um governo exercer a governabilidade sem ter maioria no Congresso. No presidencialismo de coalizão brasileiro, os governos historicamente não elegem bancadas que lhes garantam a maioria no Legislativo. Para conseguir apoio e aprovar sua agenda, o Executivo precisa usar estratégias de articulação política com outros partidos e a sociedade.
Formação de coalizões: A estratégia mais tradicional é a negociação com partidos do "Centrão" e outros partidos para formar uma base de apoio no Congresso. Essa abordagem permite aprovar projetos, mas pode gerar desgastes, como a nomeação de cargos estratégicos a membros de partidos que nem sempre se alinham aos espéctro politico do governo
Emendas parlamentares: Governistas podem usar a liberação de verbas por meio de emendas para conquistar apoio de parlamentares em votações específicas. No entanto, isso tem gerado disputas com o Congresso, que quer aumentar seu controle sobre o Orçamento.
Barganha por cargos: A distribuição de ministérios e outros postos na máquina pública é uma forma de atrair partidos para a base governista.
Apelo à sociedade: O governo pode apelar diretamente à sociedade para pressionar parlamentares a votarem em certas pautas. Essa estratégia pode ser usada quando a negociação com a classe política se mostra infrutífera, mas pode aumentar a tensão com o Congresso.
Disputa política: Em vez de tentar a conciliação a qualquer custo, o governo pode adotar uma linha mais confrontadora, expondo as divergências com a maioria do Congresso. Essa tática foi observada no governo Lula em 2024 e se mostrou vitoriosa em alguns embates, mas gera instabilidade.
Desafios no contexto atual
A governabilidade no Brasil é cada vez mais complexa.
Fragmentação partidária: O grande número de partidos no Congresso torna a formação de maiorias estáveis mais difícil.
Empoderamento do Congresso: O Legislativo tem demonstrado maior protagonismo e autonomia, buscando impor sua agenda e controlar recursos, como as emendas.
Polarização e interesses locais: A polarização política no Brasil se reflete no Congresso. Ao mesmo tempo, o foco excessivo em interesses locais e privados, em detrimento de uma visão coletiva, dificulta a formação de coalizões sólidas.
Dependência do Executivo: A falta de uma base de apoio sólida torna o Executivo mais vulnerável a derrotas e crises.
Exemplos recentes
Os governos mais recentes têm lidado com a falta de maioria de maneiras distintas, com resultados variados:
Governo Lula (2023-atual): Enfrentou derrotas significativas no primeiro ano por não ter uma base sólida. Para avançar, tem alternado entre a negociação com o Centrão e uma postura mais combativa, apelando à sociedade para pressionar o Congresso.
Governo Bolsonaro (2019-2022): Inicialmente, sem uma base de apoio, dependeu da negociação para aprovar projetos. A entrada em negociação com o Centrão permitiu que o governo construísse uma base de apoio, mas foi criticada como "velha política" por parte de seus apoiadores.
Confira a noticia na Folha de São Paulo .https://www1.folha.uol.com.br/
E assim caminha a humanidade.
Imagem ; Folha de São Paulo.
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