Direita, esquerda e centro são termos que designam posições no espectro político-ideológico, originários da Revolução Francesa, e que evoluíram para classificar diferentes visões sobre o papel do Estado, a economia e as questões sociais.
Esquerda
A esquerda política geralmente defende a igualdade social e maior intervenção estatal na economia para atingir esse objetivo.
Princípios: Busca a justiça social, valoriza o coletivo sobre o individual e defende a inclusão de grupos marginalizados.
Economia: Apoia reformas tributárias, fiscais e sociais, e, em vertentes mais radicais (extrema-esquerda), a socialização dos meios de produção e o fim do capitalismo.
Social: Tende a ser progressista, defendendo os direitos das minorias e pautas ambientais.
Direita
A direita política tende a defender a manutenção do capitalismo, o livre mercado e a ordem social.
Princípios: Valoriza o individualismo, a meritocracia e a propriedade privada, muitas vezes argumentando que a desigualdade econômica é natural.
Economia: Defende um "estado mínimo", com pouca intervenção na economia, e políticas neoliberais.
Social: Tende a ser conservadora, focando em valores tradicionais e podendo, em vertentes mais extremas, descambar para o ultranacionalismo e autoritarismo.
Centro
O centro político busca um equilíbrio entre as ideologias de esquerda e direita, posicionando-se no meio do espectro.
Princípios: Tenta conciliar a eficiência econômica do livre mercado com a justiça social e um programa social moderado.
Posicionamento: Não possui posições ideológicas rígidas, transitando entre a centro-direita e a centro-esquerda, dependendo do contexto e buscando o consenso.
As definições exatas variam conforme o contexto histórico e geográfico, e os termos são frequentemente usados para classificar partidos e grupos em um espectro complexo. Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Qarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
Confira a dissertação do autor PEDRO ALEXANDRE DE OLIVEIRA SANTOS
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE COMUNICAÇÃO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM COMUNICAÇÃO
MESTRADO EM COMUNICAÇÃO
PEDRO ALEXANDRE DE OLIVEIRA SANTOS
A Política de Distribuição da Verba Publicitária do Governo Federal no Brasil
(2000/2014)
São Cristóvão-SE
2018
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE COMUNICAÇÃO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM COMUNICAÇÃO
MESTRADO EM COMUNICAÇÃO
PEDRO ALEXANDRE DE OLIVEIRA SANTOS
A Política de Distribuição da Verba Publicitária do Governo Federal no Brasil
(2000/2014)
Trabalho de dissertação apresentado como requisito
parcial à obtenção do título de Mestre em
Comunicação, junto ao Mestrado em Comunicação – PPGCOM/UFS, realizado sob a orientação da
Prof. Dr. César Ricardo Siqueira Bolaño.
São Cristóvão-SE
2018
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SERGIPE
CENTRO DE EDUCAÇÃO E CIÊNCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE COMUNICAÇÃO SOCIAL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM COMUNICAÇÃO
MESTRADO EM COMUNICAÇÃO E SOCIEDADE
BANCA EXAMINADORA:
__________________________________________
Prof. Dr.César Ricardo Siqueira Bolaño
(Orientador)
__________________________________________
Prof. Dr. Carlos Peres de Figueiredo Sobrinho
(Interno)
__________________________________________
Prof. Dr. Fabio Rodrigues de Moura
(Externo)
RESUMO
A política de comunicação do Estado brasileiro baseada na distribuição verba
publicitária ou verba de mídia do Governo Federal, em partes, consiste no montante de
recursos públicos destinados para a compra de espaço publicitário nos diferentes meios e
veículos de comunicação no país, para veiculação da propaganda institucional do governo. A
distribuição dessa verba de mídia, geralmente, é direcionada para o sistema industrial de
comunicação formado pela rede de radiodifusão nacional, que por sua vez, é responsável por
grande parcela da comercialização da mercadoria audiência produzida sob a égide da
Indústria Cultural durante o desenvolvimento do capitalismo monopolista. A ausência de
trabalhos que aprofundem a discussão sobre os nexos entre verba publicitária federal e o
mercado oligopólico da comunicação nos levaram a questionar em que sentido o Governo
Federal ao se tornar um comprador da mercadoria audiência contribui para a manutenção do
mercado oligopólico de comunicação no país? Nossa hipótese é a de que o Governo Federal,
na condição de anunciante e respectivamente comprador da mercadoria audiência, contribui
para manutenção do mercado oligopólico de comunicação, em detrimento do sistema público.
O presente trabalho tem como objetivo analisar os aspectos históricos, econômicos políticos
que respaldam a política de distribuição da verba publicitária do Governo Federal, bem como
a localização deste no circuito da comunicação alimentado pela Indústria Cultural no Brasil.
A metodologia utilizada é própria dos estudos críticos da Economia Política da Comunicação
(EPC), e articula a análise dos dados quantitativos referentes ao montante de verba de mídia
distribuída para os meios de comunicação, ofertados pelo Governo Federal de 2000 a 2014,
com a pesquisa documental, tomando como referência os dados ofertados pelo Instituto para
Acompanhamento da Publicidade (IAP), e, a gama de referências bibliográficas nacionais e
internacionais, a partir dos estudos de César Bolaño (2000 e 2004), Valério Britos (2000)
Dallas Smythe (1977), Celso Furtado (2005) e Maria Arminda (2015). Espera-se com essa
pesquisa contribuir para o avanço do conhecimento crítico na área da EPC e apresentar
ferramentas para futuras análises sobre o tema em questão.
Palavras-chave: Indústria Cultural, Audiência, Cultura, Propaganda, Publicidade, Governo
Federal, Mídia
ABSTRACT
The communication policy of the Brazilian State, based on the distribution of advertising
dollars or federal media funds, in parts, consists of the amount of public resources destined to
the purchase of advertising space in the different media and communication vehicles in the
country, in order to advertise institutional framework of government. The distribution of this
amount of media is usually directed to the industrial communication system formed by the
national broadcasting network, which in turn is responsible for a large portion of the
commercialization of the merchandise audience produced under the aegis of the Cultural
Industry during the development of the monopoly capitalism. The absence of papers that
deepen the discussion about the links between federal advertising and the oligopolistic market
of communication have led us to question in what sense the Federal Government, when
becoming a buyer of the merchandise audience contributes to the maintenance of the
oligopolistic communication market in the country ? Our hypothesis is that the Federal
Government, as advertiser and buyer of the merchandise audience, contributes to the
maintenance of the oligopolistic communication market, to the detriment of the public system.
The present work has the objective of analyzing the historical, economic and political aspects
that support the policy of distribution of the advertising budget of the Federal Government, as
well as its location in the communication circuit fed by the Cultural Industry in Brazil. The
methodology used belongs to the Critical Studies of the Political Economy of Communication
(EPC), and articulates the analysis of quantitative data referring to the amount of media
funding distributed to the media, offered by the Federal Government from 2000 to 2014, with
the research (2000 and 2004), Valério Britos (2000), Dallas Smythe (2000), and the Brazilian
Institute of Public Information (IAP), and the range of national and international
bibliographical references, based on studies by César Bolaño (2000 and 2004). 1977), Celso
Furtado (2005) and Maria Arminda (2015). It is hoped that this research will contribute to the
advancement of critical knowledge in the area of the EPC and present tools for future analysis
on the subject in question.
Key words Industry, Audience, Culture, Advertising, Advertising, Federal Government, Media.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Funções da SECOM/PR a partir da Lei nº 10.683/03 e da Lei nº
11.497/07.............................................................................................................................................................52
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Investimento Publicitário no Mundo em Milhões de Dólares (1970-1974).............35
Tabela 2– Ranking de gastos publicitários do Governo Federal por Mídia..............................60
Tabela 3- Lista de Investimento nas Empresas de Internet.......................................................70
Tabela 4- Lista de Investimento nas Empresas de TV..............................................................71
Tabela 5- Lista de Investimento nas Empresas de Rádio..........................................................73
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Investimento anual em Mídia no Brasil – 2007 a 2016 (valores correntes em R$
bilhões)......................................................................................................................................58
Gráfico 2 - Evolução da verba de mídia do Governo Federal- Valores Nominais (R$
bilhões)......................................................................................................................................61
Gráfico 3 - Evolução da verba de mídia do Governo Federal de 2000 a 2014 (R$ bilhões,
valores deflacionados pelo IPCA, base
2014).........................................................................................................................................62
Gráfico 4 - Gastos com FUNDEB e Verba de Mídia no Brasil - 2000 a 2014 (R$ milhares,
valores deflacionados pelo IPCA, base 2014)..........................................................................64
Gráfico 5 - Análise Comparativa entre Seguridade Social- Saneamento e Verba de Mídia
Governo Federal (valores deflacionados pelo IPCA, base 2014).............................................65
Gráfico 6- Distribuição por
meio...........................................................................................................................................80
Gráfico 7 - Gastos do Governo com Mídia por Região - 2000 a 2014 (Valor Real IPCA, ano
base 2014).................................................................................................................................75
Gráfico 8 - Gastos do Governo com Mídia por Região - 2008 a 2014 (Valor Real IPCA, ano
base 2014).................................................................................................................................76
Gráfico 9 - Gastos do Governo com Mídia por Região - 2000 a 2002 (Valor Real IPCA, ano
base 2014).................................................................................................................................76
LISTA DE ABREVIATURAS
Secom/PR – Secretaria Especial de Comunicação Social
TIC – Tecnologias de Informação e Comunicação
EPC- Economia Política da Comunicação
CENP- Conselho Executivo das Normas-Padrão
Forcom- Fórum Permanente da Indústria da Comunicação
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Distribuição da Verba de Mídia Mundial 2016 – Top 25........................................64
Figura 2- Ranking dos Maiores Anunciantes do Mercado Publicitário Brasileiro (em R$
milhares) ...................................................................................................................................67
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .....................................................................................................................17
CAPÍTULO 1-MERCADORIA AUDIÊNCIA, ESTADO E A CONTRADIÇÃO DA
INFORMAÇÃO CAPITALISTA.............................................................................................20
1.1-O A QUESTÃO DA MERCADORIA AUDIÊNCIA NA
EPC...........................................................................................................................................21
1.2 - PUBLICIDADE, PROPAGANDA E A ECONOMIA POLÍTICA DA
COMUNICAÇÃO...................................................................................................................25
1.3 - O CRITÉRIO DA MÍDIA TÉCNICA PARA O GOVERNO
FEDERAL.................................................................................................................................30
CAPÍTULO 2 - FORMAÇÃO DA ECONOMIA BRASILEIRA, DO MERCADO
PUBLICITÁRIO E SUA
LEGISLAÇÃO..........................................................................................................................31
2.1-BREVE SÍNTESE HISTÓRICO DA ECONOMIA
BRASILEIRA...........................................................................................................................32
2.2- DESENVOLVIMENTO DO MERCADO PUBLICITÁRIO NO BRASIL E A
CRIAÇÃO DA LEI DE
PROPAGANDA.......................................................................................................................34
2.3- LEI DE LICITAÇÃO GERAL..........................................................................................38
2.4-LEI DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE
...................................................................................................................................................42
2.5-ASECRETARIA ESPECIAL DE COMUNICAÇÃO
SOCIAL....................................................................................................................................56
CAPÍTULO 3 - ANÁLISE DA DISTRIBUIÇÃO DA VERBA DE MÍDIA DO GOVERNO
FEDERAL DE 2000 A 2014....................................................................................................54
3.1 - REALIDADE DO MERCADO PUBLICITÁRIO EM NÚMEROS NO MUNDO E NO
BRASIL....................................................................................................................................55
3.2 – BREVE ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS GASTOS COM PUBLICIDADE E
SEGURIDADE SOCIAL..........................................................................................................63
3.3 – DISTRIBUIÇÃO DA VERBA DE MÍDIA DO GOVERNO FEDERAL POR MEIO E
VEÍCULO DE COMUNICAÇÃO............................................................................................66
3.4 - A REGIONALIZAÇÃO DA VERBA DE MÍDIA DO GOVERNO FEDERAL EM
NÚMEROS...............................................................................................................................74
CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................................78
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................................80
INTRODUÇÃO
A verba de mídia do Governo Federal brasileiro consiste no montante de recursos
públicos utilizados para compra de espaços publicitários, com o objetivo de veicular a
propaganda estatal em diferentes meios de comunicação de massa, em especial nos grandes
conglomerados de comunicação, partícipes do sistema privado de radiodifusão nacional e
internacional. O investimento publicitário do Governo Federal destinado aos meios de
comunicação tem aumentado de forma considerável nos últimos anos. O critério de “mídia
técnica”, garantido pela Instrução Normativa nº 2/2008, que privilegia os índices de audiência
e indicadores de penetração geográfica, apresenta-se como elemento central que define a
estratégia de segmentação dos recursos públicos do Estado brasileiro na forma de verba de
mídia para os meios de comunicação. Assim, sob a argumentação de um plano de
comunicação eficiente entre o Governo Federal e a sociedade civil, o Estado brasileiro, a
partir da distribuição da verba de mídia, como parte de sua política de comunicação, favorece
as empresas de comunicação que atendem ao critério mencionado, reforçando assim o caráter
oligopolista dos mercados de comunicação, especialmente o oligopólio altamente concentrado
que constitui o mercado brasileiro de televisão (Bolaño, 1988).
Segundo os dados apresentados por Santos1 (2015), que tratam da verba de mídia da
Presidência da República, de 2011 a 2014, a esta, através da Secretaria de Comunicação,
destinou o total de R$ 640 milhões em verba de mídia para diferentes meios de comunicação
nacional e internacional. Dessa soma, o sistema de televisão brasileiro concentrou o total
geral de R$ 424 milhões, sendo que maior parte desse recurso se concentrou em cinco
emissoras, a Rede Globo que recebeu R$ 189 em seguida aparece a Rede Record com o total
de R$ 81 milhões SBT com R$ 69 milhões, em quarto lugar a Bandeirantes com R$ 19
milhões, e por último, a Rede TV com R$ 12 milhões. O Governo Federal (administração
direta e indireta), em quatro anos (de 2011 a 2014), aplicou a soma de R$ 9,8 bilhões em sete
diferentes meios de comunicação para veiculação da propaganda. E assim como a Presidência
da República, o conjunto do Governo Federal concentrou a maior parte desses recursos no
meio televisivo, somando o valor de R$ 6, 3
1 Trabalho desenvolvido pelo autor na Monografia defendida no curso de Graduação em Publicidade e
Propaganda. Departamento de Comunicação Social, Universidade Federal de Sergipe, 2015.
18
Assim a compra de espaço publicitário nos meios de comunicação de massa pelo
Estado brasileiro, constitui a manutenção de um sistema de comunicação a serviço da
Indústria Cultural, em especial o setor de radiodifusão. Este, sustentado pela receita
publicitária é formado pelos grandes comerciantes de audiência, servindo aos produtores de
bens e serviços ao próprio Estado.
São poucos os trabalhos acadêmicos que discutem o processo de financiamento
público dos meios privados de comunicação através da distribuição da verba publicitária do
Governo Federal. Sobre o tema referido, é possível apenas detectar um artigo elaborado por
Ormay e Rodrigues (2014)2, para Revista Eptic3. Outras reflexões sobre o tema foram
realizadas pelo Coletivo Brasil de Comunicação, Intervozes (2014)4.
A escassez de trabalhos acadêmicos acerca do tema supracitado tornou-se elemento
essencial para desenvolver o presente trabalho dissertativo, cujo seu principal objetivo é
analisar como decorreu o processo de distribuição da verba de mídia do Governo Federal
dentro de um marco temporal de quatorze anos, de 2000 a 2014. Para tanto, definimos como
objetivos específicos: a) discutir a política de comunicação do Governo Federal a partir dos
arranjos legais e institucionais; b) discutir a contribuição do Estado na manutenção da
Indústria Cultural no momento em que se insere no circuito de consumo da mercadoria
audiência; c) discutir o resultado da política de regionalização da verba de mídia do Governo
Federal, d) explicar a formação do mercado de audiência a partir do processo histórico da
economia brasileira.
A metodologia aplicada está fundamentada na concepção crítica da Economia Política
da Comunicação (EPC), onde a adoção da categoria mercadoria torna-se pela chave para
compreendermos a política de segmentação da verba de mídia do Governo Federal.
A abordagem metodológica fundamenta-se a partir da triangulação dos métodos de
análise qualitativa e quantitativa dentro de uma perspectiva de complementaridade, a fim de
assegurar uma compreensão em profundidade do fenômeno em questão, onde na
oportunidade. A primeira fase da pesquisa de método qualitativo investiga-se, através da
2ORMAY, Larissa Santiago; RODRIGUES, MACHADO, Theófilo Codeço. Financiamento público da mídia
privada no Brasil: Notas para uma Economia Política da Comunicação. Trabalho publicado na Revista
Científica da EPITIC. 2014.
3Revista eletrônica da Rede de Economia Política da Informação, Comunicação e Cultura.
4
Intervozes. Coletivo Brasil de Comunicação Social. Projeto cria cota regional de 20% para verba publicitária de
governo. Publicado em <http://www.intervozes.org.br/direitoacomunicacao/?p=23820>. Acessado em 29 de
novembro às 18:00hrs
19
contribuição teórica da EPC e, análise de documentos (oficiais e não oficiais) que dão
sustento a política de comunicação do Governo Federal, sob a ótica da verba de mídia. O
método quantitativo, que representa a segunda fase, traz como instrumento de análise o banco
de dados referentes aos valores reais gastos com mídia ao longo de quatorze anos (2000 a
2014), ofertado pelo Instituto para Acompanhamento da Publicidade - IAP.
Este trabalho é composto por três capítulos, sendo que o primeiro tem como principal
objetivo a discussão teórica acerca da audiência como mercadoria produzida no bojo das
relações de trabalho desenvolvidas na Indústria Cultural. Para isso, utilizou-se de dois teóricos
da Economia Política da Comunicação (EPC), César Bolaño (2000) e Dallas Smythe (1979),
ambos de base marxista. Acredita-se que a leitura teórica em torno da audiência na condição
de uma mercadoria, contribui para que possamos compreender como se localiza a política de
comunicação do Governo Federal, a partir de sua propaganda institucional, no bojo da
Indústria Cultural. Para isso, utilizar-se-á do método-teórico desenvolvido pela EPC.
Em seguida, no segundo capítulo pretende-se analisar a formação do mercado
brasileiro de consumo, considerando o desenvolvimento da economia nacional com base nos
estudos de Celso Furtado (2005) e César Bolaño (2004) e Caio Prado Júnior (1976). Após
isso, o capítulo seguirá abordando o histórico de formação do mercado brasileiro de
publicidade, considerando os estudos de Maria Arminda (2014), bem como a regulamentação
legal do mercado supramencionado, com enfoque nas leis que mediam a contratação deste
serviço pela administração pública.
O terceiro e último capítulo, objetiva-se analisar a política de distribuição da verba de
mídia a partir dos dados quantitativos, considerando os valores referentes aos recursos
financeiros aplicados pelo governo para a compra de espaços publicitários nos diferentes
meios e veículos de comunicação ao longo de quatorze anos (2000 -2014), identificando
assim o total destinado para a compra de mídia (seja para o sistema público ou privado de
comunicação); as empresas de comunicação que mais receberam estes recursos e como se
hierarquiza a distribuição dessa verba a partir das regiões geográficas do Brasil.
Por fim, as considerações finais trará a síntese dos resultados obtidos a partir da
intersecção realizada entre a análise e interpretação dos elementos qualitativos e quantitativos,
a fim de responder o elemento hipotético da pesquisa, bem como detectar novos caminhos
para dar continuidade ao presente estudo.
20
CAPÍTULO 1 - MERCADORIA AUDIÊNCIA, ESTADO E A CONTRADIÇÃO
PUBLICIDADE E PROPAGANDA.
O presente capítulo objetiva analisar os aspectos que envolvem a política de
distribuição da verba de mídia de todo o Governo Federal, a partir da sua localização no
interior da Indústria Cultural. Ele se divide em duas partes. A primeira corresponde à
discussão em torno da mercadoria audiência produzida pelo sistema de comunicação de
massa, objeto primordial de consumo por parte do Governo Federal no momento em que este
escolhe os meios de comunicação para veicular sua propaganda institucional. A definição de
um conceito de audiência como mercadoria foi feita em momentos distintos por diferentes
tradições marxistas presentes na Economia Política da Comunicação (EPC). A primeira
definição foi a do professor canadense Dallas Smythe (1977), que em linhas gerais, reconhece
a forma mercadoria da audiência como algo produzido pelos meios de comunicação de massa
e a instituição familiar, a partir de um trabalho que seria exercido pelo próprio público
consumidor. O segundo ponto de vista é de César Boalño (2000/2006), quem afirma ser a
mercadoria audiência produzida pelo trabalho (cultural) empregado pela Indústria Cultural.
A política de comunicação do Estado brasileiro, em especial a compra de espaço
publicitário nos meios de comunicação de massa para veiculação da propaganda política e da
publicidade de seus atos, ao atender o critério da chamada “mídia técnica”, que não é outra
coisa senão a distribuição de verba segundo os níveis de audiência segue a mesma lógica da
compra da referida mercadoria, servindo assim para manutenção da Indústria Cultural, em
especial o setor de radiodifusão. Este, sustentado pela receita publicitária é formado pelos
grandes comerciantes de audiência, para o capital monopolista, produtor de bens e serviços, e
o próprio Estado, como veremos mais adiante.
A segunda parte discute a contradição inerente ao fenômeno da comunicação de massa
produzida pela Indústria Cultural e o papel do Estado. A escolha da perspectiva teórico
metodológica da EPC, de base marxista, se deve à sua importante contribuição no campo dos
estudos comunicacionais em torno das relações de poder presentes no sistema econômico,
político, comunicacional e cultural, em especial a reflexão sobre o papel das tecnologias de
informação e comunicação (TIC).
O estudo em torno da distribuição de verba publicitária do Governo Federal, como
parte de sua política de comunicação, deve desdobrar-se em análises capazes de identificar
21
tanto o aspecto quantitativo de distribuição do bolo publicitário estatal entre os diferentes
veículos e meios de comunicação, quanto os elementos que estruturam a relação qualitativa
entre o Estado e a Indústria Cultural no Brasil.
1.1- A QUESTÃO DA MERCADORIA AUDIÊNCIA NA EPC
Ao traçar uma crítica aos estudos marxista na área da comunicação que tinham como
principal enforque a analise da capacidade de controle ideológico que os meios de
comunicação exerciam sobre as massas a fim de legitimar o sistema político e econômico,
Dallas Smythe deu o ponta pé inicial na tentativa de compreender a função econômica do
sistema de comunicação. Para o autor, esses estudos devem ser considerados pré-científicos e
idealistas, em seu ensaio Comunications: Blind spot of Marxism (1977):
A visão burguesa idealista da realidade e da mercadoria de
comunicação é "mensagens", "informação", "imagens", "sentido",
"entretenimento", "orientação", "educação" e "manipulação". Todos esses
conceitos são entidades mentais subjetivas e todos lidam com aparências
superficiais. Em nenhum lugar os teóricos que adotam essa cosmovisão
lidam com a forma de mercadoria sob o capitalismo monopolista, no qual
existem parasitariamente uma série de sub mercados que lidam com a
indústria
cultural,
por exemplo, os mercados de "notícias" e
"entretenimento” (SMYTHE, 1977, pág. 2)5.
Bolaño (2000), considerando a crítica de Smythe, detecta um grau de deficiência na
formulação teórica do autor canadense, considerando-a genérica e redutora, pelo fato de
apresentar uma série de conceitos díspares localizado em níveis de análise teórica
diferenciados, principalmente pela adoção do conceito informação. Para Bolaño, é possível
definir o conceito de informação “a partir de um nível tão elevado como o da caracterização
em Marx de uma economia mercantil simples”. Mais adiante veremos como Bolãno traduz
teoricamente o conceito de informação a partir da necessidade prática de acumulação do
5Tradução literal: The bourgeois idealist view of the reality of the communication commodity is "messages",
"information", "images", "meaning", "entertainment", "orientation", "education", and "manipulation". All of
these concepts are subjective mental entities and all deal with superficial appearances. Nowhere do the theorists
who adopt this worldview deal with the commodity form of mass communications under monopoly capitalism
on which exist parasitically a host of sub-markets dealing with cultural industry, e.g., the markets for "news" and
"entertainment".
22
capital monopolista, voltemos à análise de Smythe sobre a questão da mercadoria produzida
no sistema de comunicação de massa.
A primeira questão posta pelo canadense é que os materialistas históricos deveriam
aprofundar suas análises sobre o sistema de comunicação capitalista, considerando sua função
econômica no processo de acumulação do capital monopolista. O autor busca formular uma
resposta à seguinte pergunta: “qual é a mercadoria das comunicações produzida em massa e
financiada por anunciantes dentro do capitalismo de monopólio (Smythe, 1977, p. 2)?6”. A
princípio Dallas Smythe parte da negativa de que as mercadorias sejam as imagens,
informação, mensagens, significado, entretenimento, orientação, educação e manipulação,
para o autor, estes elementos fazem parte de uma visão idealista burguesa e que todos esses
conceitos partem de “entidades mentais” e de natureza “subjetiva”, que pariam no campo
superficial das aparências na análise fenomênica.
Negando a visão idealista, Smythe busca formular uma resposta materialista ao
processo de produção mercantil desenvolvido pelo sistema de comunicação de massa
localizado sob as condições de produção do capitalismo monopolista, conforme o autor:
Afirmo que a resposta materialista à questão - qual é a forma mercadoria
produzida pela comunicação de massa sob o capitalismo monopolista? - São
públicos e leitores (a seguir designados por simplicidade como público). A realidade
material sob o capitalismo monopolista é que todo o tempo de não dormir da maioria
da população é o tempo de trabalho. Este tempo de trabalho é dedicado à produção
de commodities-in-general (tanto em que as pessoas são pagas pelo seu trabalho
como membros do público) e na produção e reprodução de seu poder (o pagamento
é subsumido em sua renda). (Smythe, 1977, p. 9)7.
Assim, o próprio público consumidor realiza uma espécie de trabalho para os
anunciantes no momento em que desprende energia física e mental durante o consumo de
bens e serviços. Para o autor canadense, o público ao consumir os produtos midiáticos, exerce
uma espécie de trabalho capaz de gerar demandas para produção de diferentes mercadorias,
que por sua vez são difundidas através das técnicas publicitárias. A recompensa deste trabalho
6“What is the commodity form of mass-produced, advertiser-supported communications under monopoly
capitalism?
7 “I submit that the materialist answer to the question - What is the commodity form of mass-produced,
advertiser-supported communications under monopoly capitalism? - is audiences and readerships (hereafter
referred to for simplicity as audiences). The material reality under monopoly capitalism is that all non-sleeping
time of most ofthe population is work time. This work time is devoted to the production of commodities-in
general (both where people get paid for their work and as members of audiences) and in the production and
reproduction oflabour power (the pay for which is subsumed in their income)”
23
materializa-se através do consumo dos programas produzidos pelas indústrias culturais,
gerando assim fidelidade do público.
Mais adiante Smythe afirma que há uma pressão, imposta pelos mercados produtores
de serviços e bens de consumo, para transformar o tempo em que os trabalhadores passam
fora de seu espaço tradicional de trabalho, em tempo de trabalho. Em seguida, a questão do
trabalho é posta nos seguintes termos:
Neste contexto, o trabalho dos membros da audiência que os
anunciantes acham produtivos para eles é uma das pistas de aprendizado que
são usadas quando o membro da audiência compõe sua lista de compras
mental e gasta sua renda (Smythe, 1977, p. 14)8.
Ao afirmar que, no capitalismo monopolista, o público, durante seu tempo de ócio,
executa uma espécie de trabalho, ao consumir os produtos da Indústria Cultural, Dallas
Smythe faz um uso inadequado da categoria trabalho, pois desloca a questão para onde ela
não deveria estar: na esfera do consumo individual, por definição, para Marx improdutiva. Por
outro lado, desconsidera o tralhado realizado por artistas, escritores, jornalistas, cinegrafistas e
etc., nas indústrias culturais e de comunicação.
O pensamento de Smythe é influenciado por Willian Livant, segundo o qual, no
capitalismo monopolista, todo tempo em que o trabalhador não dorme é tempo de trabalho
dedicado à produção de mercadorias em geral. Nas palavras de Smythe:
A realidade material sob o capitalismo monopolista é que o tempo
em que a população não dorme é tempo de trabalho. Este tempo de trabalho
é dedicado para produção de mercadorias em geral (as pessoas são pagas
pelo seu trabalho como membros do público) e, na produção e reprodução de
seu poder (o pagamento é subsumido em sua renda). Do tempo de trabalho
fora do trabalho, o maior bloco é o tempo do público vendido aos
anunciantes. Não é vendido pelos trabalhadores, mas pelos meios de
comunicação de massa. Quem produz esta mercadoria? Os meios de
comunicação de massa a partir do mix entre a publicidade oculta no
8"In this context, the work of the audience members which advertisers find productive for them is one of
learning cues which are used when the audience member makes up his/her mental shopping list and spends
his/her income".
24
"programa", cujos mercados preocupam os teóricos da comunicação
burgueses (Smythe, 1977, p. 3)9.
Sobre a produção da mercadoria audiência a partir do deslocamento da categoria
trabalho para o público consumidor realizada por Smythe, César Bolaño comenta:
A solução não deixa de ser engenhosa, mas padece de evidente
inconsistência: a relação entre meio de comunicação e público não é uma
relação de trabalho, mas de comunicação, não uma comunicação qualquer,
mas uma comunicação especificamente capitalista (...). Ademais, a brutal
generalização do conceito de trabalho realizada por Livant é de um
reducionismo a toda prova, que nem de longe toca na grande complexidade
das questões envolvidas na análises da relação entre a lógica da produção
capitalista e as outras lógicas sociais, opostas ou subsidiárias , que podem ser
observadas nas formações econômicas capitalistas ou mesmo na da relação
entre trabalho e ócio a partir da expansão da lógica do capital para muito
além dos limites da produção industrial stricto sensu(Bolaño, 2000, p. 144).
Além disso,
(...) a grande deficiência do trabalho de Dallas Smythe é não
considerar mais que uma mercadoria, desprezando completamente a
importância decisiva do programa, tanto no que se refere à dialética que se
estabelece entre o mercado de audiências e o de bens culturais, quanto à
função que estes últimos cumprem junto ao público, além de negar os
avanços das leituras marxistas anteriores, deslocando o eixo da discussão da
função propaganda para a função publicidade dos meios, sem perceber a
relação contraditória que existe entre ambas as necessidade de reprodução do
sistema (Bolaño, 2000, p. 148).
A resposta do próprio Bolaño à pergunta formulada por Smythe, ao considerar esses
dois elementos (e ainda aquele da reprodução simbólica do mundo da vida) de forma
articulada, passa pela definição das especificidades do trabalho cultural. Os diferentes
trabalhos executados pelos profissionais que atuam na Indústria Cultural são, de um lado,
trabalho concreto, produtor de uma mercadoria particular, capaz de satisfazer necessidades
específicas. Essa utilidade consiste em realizar a mediação social a serviço do capital que o
emprega, submetendo-se às necessidades de acumulação de capital por parte das empresas
9“The material reality under monopoly capitalism is that all non-sleeping time of most ofthe population is work
time. This work time is devoted to the production of commodities-in-general (both where people get paid for
their work and as members of audiences) and in the production and reproduction oflabour power (the pay for
which is subsumed in their income). Of the off-the-job work time, the largest single block is time of the
audiences which is sold to advertisers. It is not sold by workers but by the mass media of communications. Who
produces this commodity? The mass media of communications do by the mix of explicit and hidden advertising
and "programme" material, the markets for which preoccupy the bourgeois communication theorists."
25
capitalistas com atuação no campo da comunicação e da cultura, na produção da mercadoria
cultural propriamente dita (as séries para tv e plataformas digitais, os programas, filmes, as
músicas). Do outro lado, os trabalhadores culturais gastam energia física e mental, realizando,
assim, trabalho abstrato, produtor de valor e mais-valia, o interessante, segundo Boalño, é que
com isso são produzidas duas mercadorias: a programação ou o programa, no difundido pelos
meios de comunicação de massa, e a mercadoria audiência. Esta última é produzida com base
no processo de mediação realizado pelo trabalhador da cultura, a serviço do capital investido
nos grandes meios de comunicação de massa e nas indústrias culturais.
Embora ambos os autores partam do reconhecimento da importância da mercadoria
audiência para a reprodução do capitalismo monopolista, em Smythe, o público, no espaço
doméstico, é quem realiza o trabalho produtivo, enquanto, para Bolaño, a produção da
mercadoria audiência ocorre de acordo com a velha contradição capital-trabalho na esfera
produtiva das indústrias culturais e de comunicação. Neste caso, a mercadoria audiência tem
valor de uso e valor e é considerada tanto no plano da produção, quanto no da relação de
compra e venda no mercado publicitário. O seu consumo, por outro lado, por diferentes
agentes sociais, públicos e privados, faz parte das operações concretas de comunicação com o
público específico a que os compradores se dirigem. Por isso, a necessidade de especificação
das características de cada mercadoria audiência particular.
1.2 – PUBLICIDADE, PROPAGANDA E A ECONOMIA POLÍTICA DA
COMUNICAÇÃO.
A virada do séc. XIX foi marcada pela passagem do capitalismo monopolista
concorrencial, em que prevalecia a regulação dos preços e salários pelo próprio mercado, com
um Estado liberal, preocupado apenas com suas funções clássicas de garantia da ordem social
e das condições gerais externas necessárias ao processo de acumulação do capital, para o
capitalismo monopolista. O período conturbado iniciado no início do século XX, que inclui a
grande depressão econômica da década de 30 e as duas grandes guerras mundiais, só é
estabilizado a partir de 1945, sob a hegemonia dos Estados Unidos perante as demais nações.
Assim, derrotada a alternativa fascista e resolvido o problema da crise de hegemonia
em nível internacional, ficam finalmente dadas as condições políticas para uma fase longa de
26
expansão inusitada, marcada pela implantação do Welfare State nos principais países
capitalistas (...). É justamente durante esse período expansivo que se pode observar
claramente a solidariedade que existe no desenvolvimento do capitalismo monopolista, do
chamado Estado do bem-estar e da Indústria Cultural, capitaneada esta pelo novo meio de
comunicação que se instituiu ao início dos anos 50, a televisão (Bolaño, 2000, p. 75).
O WelfareState apoiava-se em um Estado fortalecido diante dos capitais individuais,
possibilitando uma melhor distribuição de renda e níveis elevados de bem-estar para os mais
amplos setores da população dos países desenvolvidos, e, em menor grau na periferia do
capitalismo, a exemplo do Brasil.
A produção em larga escala de mercadorias industrializadas, passa a atender à
demanda do mercado consumidor, que respaldado pelos ganhos salariais, a política econômica
do WelfareState garante condições materiais basilares para a subsistência dos trabalhadores,
como a saúde, a educação, sistemas de transporte subsidiados e moradia barata. Neste
contexto desenvolveram-se os grandes meios de comunicação de massa, veículos da
publicidade comercial e da propaganda política.
No campo das tecnologias, a comunicação passa a exercer um papel fundamental na
manutenção da economia mundial, a indústria fonográfica, cinematográfica e principalmente
a radiodifusão comercial, em especial a televisão passam a exercer um papel central na
difusão para o consumo de bens e serviços produzidos na economia capitalista. Destaca-se
também para o fato de que o desenvolvimento tecnológico no campo da comunicação
modificou as relações sociais, transformando profundamente a culturas locais para uma
perspectiva global.
Foram os teóricos da Escola de Frankfurt, os primeiros a elaborar uma teoria crítica
nas ciências sociais em torno do papel exercido pelos meios de comunicação de no processo
de acumulação do capital, especialmente a produção cultural nas estruturas da comunicação
industrializada. Influenciados pela conjuntura social, cultural e econômica do pós-guerra,
Max Horkheimer e Theodor Adorno produziram a obra considerada o maro inaugural da
análise crítica da Indústria Cultural. Assim, na Dialética do Esclarecimento (1974), o uso do
termo Indústria Cultural, por essa corrente teórica, teve como objetivo a substituição da
27
expressão “cultura de massa”, por compreender que este poderia ser entendido como a
produção cultural produzida espontaneamente pelas massas, escamoteando assim as reais
contradições presentes no sistema monopólico industrial de produção cultural.
A Indústria Cultural gera um sistema de dominação por intermédio da produção
industrial de bens culturais destinados ao consumo massificado e estritamente ligado aos
interesses do capital monopolista. Assim a produção cultural perde sua autonomia, passando a
ser direcionada por uma lógica mercantil e totalitária no que se refere aos processos
produtivos. Essa condição impõe à cultura, uma dinâmica semelhante a qualquer outra
indústria capitalista, a lógica da razão instrumental da racionalidade técnica ligada à
padronização e produção em série da mercadoria cultural. Nas palavras de Adorno e
Horkheimer:
(...) o terreno no qual a técnica conquista seu poder sobre a sociedade é o
poder que os economicamente mais fortes exercem sobre a sociedade. A
racionalidade técnica hoje é a racionalidade da própria dominação. Ela é o carácter
compulsivo da sociedade alienada de si mesma (1974, p. 57).
É este fato que justifica o desenvolvimento de um novo arcabouço analítico sobre o
papel dos meios de comunicação na sociedade capitalista, com base crítica da economia
política de Marx. Assim, a Economia Política da Comunicação (EPC), surge na esteira da
crítica frankfurtiana, com o propósito de retomar o conceito de Indústria Cultural, com foco
nas relações de produção próprias desse tipo de indústria, nos diferentes processos que
envolvem os meios de comunicação, na forma social de produção e distribuição dos
conteúdos que serão consumidos nos meios de comunicação, sobretudo os conteúdos
produzidos, distribuídos e consumidos sob a ação de forças diversas, econômicas, políticas e
culturais.
Uma primeira linha de estudos que influencia a formação da EPC corresponde aos
trabalhos de Baran e Sweezy, Dallas Smythe e Hebert Schiller, os quais consideram a
dinâmica da produção cultural ligada ao cumprimento da “função publicidade”, central para o
sistema econômico no pós-guerra, para garantir a reprodução ampliada do capital. As
academias britânica (Peter Golding, Nicholas Garnham, Granham Murdock) e francesa
(Dominique Leroy, Patrice Flichy, Bernard Miège), por sua vez, colocam o foco na
28
especificidade dos processos de trabalho e de valorização dos serviços e bens culturais. Outra
linha de pesquisa marxista, mais afastada do campo da EPC é justamente aquela que Dallas
Smythe critica, devido ao seu foco na “função propaganda” produzida pelo que Louis
Althusser define como “aparelhos ideológicos do Estado”, entre esses enfoques inclui-se as
teorias da dependência cultural.
Esta classificação geral foi feita por Bolaño (2000), cuja solução sem descartar as
contribuições da teoria crítica da Escola de Frankfurt, trata de oferecer uma formulação geral
para a teoria marxista da comunicação, ao considerar as duas funções da Indústria Cultural
citadas, considerando a relevância que a informação adquire na manutenção do sistema, tanto
do ponto de vista da sua reprodução ideológica (função propaganda) quanto da própria
acumulação do capital (função publicidade). Assim, o autor considera essa sua solução como
a mais geral e, portanto, completa teoria da comunicação no campo do marxismo.
O marco teórico que propus é geral, em primeiro lugar, porque
incorpora criticamente, num todo coerente, as teorias parciais que
historicamente se dedicaram a cada uma das três condições de
funcionalidade: a função publicidade (Baran e Sweezy, Dallas Smythe ) que
explicita o papel da Indústria Cultural no processo de acumulação do grande
capital monopolista em concorrência; a função propaganda (teorias dos
aparelhos ideológicos de Estado ou do imperialismo ou dependência
cultural), que esclarece seu papel na reprodução ideológica do sistema; e a
função programa (estudos culturais), que se refere às condições da recepção.
Em segundo lugar, as contribuições da escola francesa são incorporadas
também criticamente, no momento de análise das especificidades do sistema
de modificação que é a indústria cultural, referentes aos processos de
trabalho e de valorização (Bolaño, 2000.p 75).
Sem entrar na análise fina de cada uma dessas frações, ou na crítica interna das
diferentes "teorias parciais", cabe ressaltar que o modelo teórico do autor, aqui adotado,
explica justamente a Indústria Cultural no interior do capitalismo monopolista, como estrutura
de mediação com as massas que adota a forma mercantil, baseada na produção e
comercialização em larga escala da mercadoria audiência. Essa audiência atende à informação
como propaganda a fim de assegurar os interesses mais amplos do sistema referentes às
necessidades de manutenção e reprodução ideológica a fim de garantir seu funcionamento.
A essa forma diretamente ideológica da informação chamarei aqui
de propaganda, por oposição à publicidade, que tem o caráter também
ideológico, mas diferente, indireto, relacionado à constituição de um modo
de vida que é a base para construção de uma cultura de massas
especificamente capitalista (BOLAÑO, 2000, p. 51)
29
Na forma publicidade, a informação passa a atender às diferentes estratégias de mercado
definidas por capitais privados a fim de dar suporte à realização das mercadorias. Bolaño ainda
complementa:
Na verdade, a forma elementar da publicidade é já também
propaganda, na medida em que ao lado dos inúmeros atos de compra e venda
conforma um universo simbólico de inegável poder ideológico. Trata-se, não
obstante, de uma função ideológica indireta, suficiente para as necessidades
de propaganda do sistema apenas no nível de circulação mercantil. Mas a
partir do momento em que passamos a considerar as determinações impostas
pela existência do capital e do Estado capitalista, fica parente que a norma de
sociabilidade definida no nível de circulação mercantil não basta para manter
a coesão de uma sociedade fundada na desigualdade (BOLAÑO, 2000 p.
53).
Em termos gerais é possível dizer que o Estado, na condição de capitalista coletivo
ideal, busca manter os interesses gerais da propaganda de forma a preservá-la dos interesses
individuais do tipo publicitário, como também dos interesses estratégicos sustentados por
diferentes agrupamentos políticos que atuam por dentro da própria estrutura estatal. Desse
modo, a informação produzida pela Indústria Cultural deve ser considerada unidirecional e
corresponde apenas à dinâmica da forma publicidade ou propaganda, onde é possível detectar
o feed-back, mas não a troca e produção de informação entre iguais (Bolaño 2000).
Assim, a informação produzida nos marcos do capitalismo monopolista dirigida ao
público massificado, em termos gerais, do ponto de vista do interesse do capital, é sempre a
publicidade. A outra forma é a propaganda, que no caso específico deste trabalho,
corresponde à política de distribuição da verba publicitária do Governo Federal, para
veiculação de sua propaganda nos mais amplos circuitos do sistema de comunicação, a fim
assegurar a coesão social na garantia das condições materiais concretas para reprodução do
sistema.
Desse modo, a teoria até aqui apresentada nos possibilita refletir criticamente a
localização do Estado nos processos comunicativos desenvolvidos no capitalismo
monopolista, a partir de sua política de distribuição de verba de mídia para veiculação de suas
propagandas institucionais no sistema de produção industrial de informação e outros bens
culturais consumidos pelas massas. O resultado é a manutenção de um sistema de mediação
cultural e parte de uma estrutura geral de comunicação de classe. O que interessa aqui é que,
para cumprir a função propaganda, o Estado paga. Ele adquire a mercadoria audiência como
qualquer outro agente interessado em comunicar-se com a massa.
30
1.3 O CRITÉRIO DA MÍDIA TÉCNICA PARA O GOVERNO FEDERAL
O critério da mídia técnica foi formulado ao término do segundo mandato do ex
presidente Lula, através da instrução normativa nº 2, publicada em 16 de dezembro de 2009.
Ele orienta a compra de espaço publicitário nos veículos e meios de comunicação, de forma
proporcional à sua capacidade (técnica) de atingir um determinado público. Conforme o texto
da instrução normativa, a estratégica de mídia ou compra de espaço publicitário deve atender
a:
(...) definição dos objetivos de veiculação das peças, alinhados aos
objetivos da ação; informações sobre público-alvo e mercados onde será realizada a
ação, apresentadas sob a forma de dados e estudos técnicos; defesa dos meios
apropriados para efetivo alcance do propósito da ação, com indicação de
níveis ideais de frequência e audiência (BRASIL, 2003).
A hipótese é que na prática, os critérios definidos pela instrução normativa além de
enquadrar a política de comunicação do Estado conforme estabelecem as estratégias de
comunicação desenvolvidas pelo próprio mercado de comunicação de massa, também
estabelece que o governo, a partir da escolha da audiência, tenha que comprar das empresas
privadas de comunicação espaços de divulgação gerados a partir de concessões públicas
ofertadas pelo próprio Estado.
Para o ex-ministro chefe da Secretaria de Comunicação Social, Franklin Martins
(2010), o critério da mídia técnica permitiu a distribuição justa do investimento publicitário
em maior quantidade de veículos que, por sua vez, passaram a participar da divulgação da
propaganda institucional do governo, alcançando maior público. Se levarmos em
consideração que no Brasil há uma predominância dos meios privados de comunicação, em
detrimento do sistema público e estatal,10 é possível afirmar que a compra de espaço
publicitário realizado pelo governo federal com base no critério de mídia técnica, na prática,
privilegia as principais empresas de comunicação brasileira, em especial, as grandes redes de
televisão, principais vendedoras da mercadoria audiência para anunciantes do setor público e
privado.
10Para maiores detalhes sobre a história de organização e desenvolvimento dos meios de comunicação de massa
no Brasil, em especial o sistema público e privado televisão, consultar as obras de César Bolaño,Mercado
Brasileiro de Televisão (2004) ; e A Criação da TV Brasil e sua inserção no modo de regulação setorial da
televisão brasileira (2009), de Jonas Valente.
31
CAPÍTULO 2 - FORMAÇÃO DA ECONOMIA BRASILEIRA, DO MERCADO
PUBLICITÁRIO E SUA LEGISLAÇÃO.
A compra de espaço publicitário realizada pelo Governo nos diferentes veículos e
meios de comunicação de massa, sejam eles públicos ou privados, é parte de uma política de
comunicação mais ampla da do governo, na verdade uma política de Estado, pode-se dizer,
dada a sua permanência legitimada por um conjunto de normas que determinam desde a
abertura do processo de licitação pública para prestação de serviço realizado por setores da
indústria da comunicação, até o organograma do Governo Federal brasileiro em torno da
elaboração de sua política de comunicação, com foco na questão da propaganda estatal.
Para avançarmos nos estudos sobre o processo de distribuição da verba publicitária do
Governo Federal no presente capítulo, ele será dividido em dois blocos. O primeiro
corresponde a uma abordagem histórica em torno da formação econômica do Brasil, para que
assim possamos compreender como se constituiu o mercado nacional audiência. No segundo
bloco trataremos dos processos que contribuíram para a implementação das leis que
regulamentam tanto o mercado publicitário, como a contratação desse tipo de serviço por
parte da administração pública.
Para compreensão da história econômica do Brasil, o presente trabalho utilizar-se-á
dos trabalhos de Celso Furtado (2004/2007) e Maria Arminda (2004). Sobre a formação do
mercado publicitário nacional e da lei que regulamenta a atividade, a pesquisa utilizar-se-á
dos estudos críticos de Maria Arminda Nascimento Arruda (2015) e César Bolãno (2004), que
servirão de base teórica para compreender o processo de desenvolvimento da publicidade no
capitalismo monopolista brasileiro. Sobre a descrição da aplicação das leis, nos valeremos dos
documentos oficiais hospedados no sítio eletrônico da Secretária Especial de Comunicação
Social da Presidência da República (Secom/PR) e do estudo realizado por Oscar Kita (2013),
que trata especificamente da questão da publicidade na administração pública.
Em seguida, será exposto o organograma dos setores do Governo Federal relacionados
com a formulação de sua política de comunicação, considerando o marco histórico do final da
década de 1970, durante o governo militar, quando foi criada a Secom/PR, órgão responsável
por centralizar as ações de comunicação do Poder Executivo Federal, em especial a
32
propaganda institucional11. Para compreender a formação e o processo de reorganização, nos
valeremos dos documentos históricos disponíveis no seu portal eletrônico.
2.1 BREVE SÍNTESE HISTÓRICO DA ECONOMIA BRASILEIRA.
Para tratar do desenvolvimento do mercado publicitário brasileiro, bem como as leis
que regulamentam o mesmo, é importante compreender alguns elementos históricos que
possibilitaram a formação da economia brasileira, mais precisamente a economia industrial
desenvolvida a partir já do final do século XIX, e início do século XX, mas fundamentalmente
a partir da industrialização propriamente dita, iniciada em 1930. A síntese desse processo
histórico da economia brasileira tem como base de análise os trabalhos de Celso Furtado
(1961/1976) e Caio Prado Júnior (1973). Pois a abordagem desse tema é essencial para que se
compreenda como o mercado publicitário evolui no país a partir da industrialização e
consecutivamente ampliação do mercado de consumo interno foram elementos essenciais para
amadurecimento do mercado publicitário, bem como as leis que o regulamentam.
O processo de industrialização da economia brasileira no início do séc. XX,
apresentou situações adversas para o seu desenvolvimento. Concentradas na região Centro
Sul, as indústrias brasileiras deparavam-se com isolamento das unidades, suas atividades de
produção eram restritas ao atendimento do mercado local, havia falta de infraestrutura nas
estradas e até mesmo o tamanho do país dificultava o desenvolvimento da economia
industrial. Segundo Caio Prado Jr (1973), o período de 1924 a 1930, corresponde a um
momento de dificuldades para as indústrias, pois essas ou estavam funcionando em seu nível
mínimo de subsistência ou então decretavam falência.
A década de 1930 também foi o momento de crise profunda do capitalismo, o
processo de industrialização do país sofreu alterações a partir da política econômica da
industrialização por substituição de importações. Essa política caracterizava-se pela exclusão
dos produtos importados, devido à elevação de seus preços e à falta de cambiais para adquiri
los. Em função disso, ao longo de toda a década de 1930, a produção industrial cresceu
11É importante destacar que antes do surgimento da Secom/PR, a extinta Rádiobrás (criada em 1975) era a
empresa pública responsável em controlar e executar os contratos publicitários de todo Governo Federal, no
entanto, com o processo de reorganização do próprio governo a mesma deixou de existir e deu lugar a
Secom/PR.
33
fortemente através do uso intensivo de equipamento já instalado e da importação de aparelhos
de segunda mão. Até a década de 1950, a produção têxtil, de automóveis, alimentos, químicos
e produtos farmacêuticos eram as principais atividades industriais no Brasil.
Com o esgotamento da política de industrialização por substituição, aos poucos, a
economia industrial do país passou a receber incentivos públicos através de suas empresas
estatais, principalmente na extração de produtos petroquímicos e aço.
Durante o regime militar, de 1964 a 84, a política industrial estatal passou a intervir
fortemente no setor produtivo, dando continuidade e radicalizando as práticas políticas,
desenvolvidas na era Vargas. A alta disponibilidade de recursos externos durante a década de
1970 resultou em taxas de crescimento elevadas. Também na mesma época, laçaram os
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND), o I PND (1972-74), e, o II PND, de 1975-79,
com elevação da demanda por bens duráveis alicerçada na forte expansão da política de
crédito e do mercado de capitais para segmentos de maior renda. Outro marco importante na
economia nacional foi a criação em 1969 do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (FNDCT), cujo objetivo era apoiar financeiramente aos programas e projetos que
visavam a pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológicos. Os anos de 1970 serviram
para que a economia industrial brasileira completasse uma importante etapa em seu
desenvolvimento, com crescimento em 34% 12 , o setor industrial imergia-se no
desenvolvimento tecnológico, onde foi possível implementar e consolidar nichos industriais
mais complexos, como os da moderna agroindústria, da metalurgia dos não-ferrosos, da
mineração da petroquímica, eletrônicos e alguns bens de capital.
No contexto de desenvolvimento industrial da economia brasileira, a publicidade
brasileira modificou-se na perspectiva de acompanhar a nova dinâmica estabelecida tanto pelo
desenvolvimento das tecnologias, em especial no campo da comunicação13, e no surgimento
de um novo mercado de consumidor estimulado pela indústria de produção de bens duráveis,
onde, “ocorreram grandes alterações na estrutura do consumo urbano (ARMINDA, 2015, p.
120)”.
12 J.R Wells, “Distribuição de Rendimentos, Crescimento e a Estrutura da Demanda no Brasil na Década de 60”,
em Ricardo Tolipan e Arthur Carlos Tinelli (orgs.), op. Cit., 1971, p.194
13 Especialmente com o surgimento da televisão na década de 1950.
34
2.2 DESENVOLVIMENTO DO MERCADO PUBLICITÁRIO NO BRASIL E A
CRIAÇÃO DA LEI DE PROPAGANDA
Em 1964, consolidou-se uma mudança do regime político provocada pelo golpe civil
militar, com o exército instalado na Presidência da República. Mello e Belluzzo apontam que
(1982, apud BOLAÑO, 2004, p. 44) “as mudanças institucionais e econômicas realizadas
depois de 1964 redundam na definição de um padrão de acumulação centrado na produção de
bens de consumo de luxo”. Padrão de acumulação esse que a partir do crescimento da massa
de salário e geração da política de crédito, permitiram maior capacidade de consumo dos
produtos industrializados, especialmente produzidos sobre a égide da Indústria Cultural.
Conforme aponta Bolaño:
É justamente a partir daí que se implanta a Indústria Cultural no
Brasil: a economia brasileira resolvia momentaneamente o problema de
mercado para produtos diferenciados mediante aumento da concentração de
renda. Com a recuperação, o mercado volta a crescer ao mesmo tempo em
que o corte entre os dois públicos se aprofunda, o que, diga-se de passagem,
não impede o crescimento do setor produtor de bens de consumo assalariado,
que no momento da expansão, se vê beneficiado pelo crescimento da massa
de salário (Bolaño, 2004, p. 44).
Foi justamente nessa conjuntura econômica, que o mercado publicitário nacional
desenvolveu-se de forma mais profissional, onde a consequência disso foi a consolidação de
um modelo de produção publicitária conforme os ditames estabelecidos pelo próprio mercado
publicitário amadurecido nos EUAS14, surgindo assim o setor de criação nas agências (com o
trabalho do redator publicitário e o diretor de arte).
A consequência do novo padrão de industrialização possibilitou o surgimento do
sistema nacional de redes de televisão, onde modificou-se modificaram profundamente o
14 Sobre a história da publicidade no Brasil, ver a obra Embalagem do Sistema: A Publicidade no Capitalismo
Brasileiro, Arruda (2005).
35
panorama da publicidade produzida no país. Primeiro, as agências de publicidade, entre
meados da década de 60 e início da década de 70, passaram a importar o padrão
organizacional das agências norte-americanas. Esse movimento fez com que o mercado
nacional de publicidade fosse conquistando espaço no mercado internacional. De 1970 a
1972, o investimento em publicidade no país teve um aumento de 56,75%, e, de 1972 a 1974,
55,17%. Assim, o mercado publicitário brasileiro tornava-se o sétimo maior mercado do
mundo e o maior mercado da América Latina. Arruda (2015, p. 130) apresenta o investimento
publicitário no mundo entre 1970 e 1974, conforme a tabela 1 a seguir.
Posição País 1974 1972 1970
1 Estados Unidos 25 000 23 200 19 600
2 Japão 3 400 2 960 2 115
3 Alemanha
Ocidental
3 000 2 340 2 694
4 Inglaterra 1 900 1 730 1 265
5 França 1 800 1 660 997
6 Canadá 1 300 1 245 1 037
7 Brasil 900 580 370
8 Itália 700 550 489
9 Holanda 600 549 410
10 Austrália 600 538 456
Tabela 1- Investimento Publicitário no Mundo em Milhões de Dólares (1970-1974)
Fonte: ARRUDA, (2015)
Segundo Castro Neto (2015), na década de 1970, o Estado tornou-se o maior
anunciante do país. A importância das contas publicitárias governamentais no mercado das
agências era tão grande, que criou-se uma premiação específica para premiar as melhores
propagandas institucionais das empresas estatais, e também as propagandas consideradas de
utilidade públicas.
O período de prosperidade econômica que o país atravessava no final da década de 60
e início da de 70 não foi o único elemento que levou o mercado nacional publicitário a
consolidar-se. Anos antes, o governo, pressionado por diferentes setores do mercado
publicitário, sancionou em 18 de junho de 1965, pelo presidente militar Castelo Branco, a Lei
de Propaganda, ou Lei 4.680 (assim afirma Rocha):
36
O forte crescimento econômico e a proteção da Lei 4.680 garantiram um
período de prosperidade e desenvolvimento para a publicidade brasileira,
que demarcou melhor suas fronteiras, racionalizou suas práticas,
profissionalizou definitivamente a sua força de trabalho e viu suas verbas
praticamente triplicarem somente no curto intervalo de 1971 a 1976
(ROCHA, 2004, p. 3)
Os principais pontos da Lei de Propaganda, referem-se a: a) o profissional publicitário
e suas funções executadas em agências e veículos de comunicação; b) agenciadores de
propaganda com vínculo de trabalho junto aos veículos de comunicação; c) reconhecimento
dos veículos de divulgação; d) reconhecimento da organização e funções, direitos e deveres
atribuídos às agências publicitarias.
Art 1º São Publicitários aqueles que, em caráter regular e permanente,
exerçam funções de natureza técnica da especialidade, nas Agências de
Propaganda, nos veículos de divulgação, ou em quaisquer empresas nas
quais se produza propaganda.
Art 2º Consideram-se Agenciadores de Propaganda os profissionais que,
vinculados aos veículos da divulgação, a eles encaminhem propaganda por
conta e terceiros.
Art 3º A Agência de Propaganda é pessoa jurídica,... VETADO
15 ..., e
especializada na arte e técnica publicitária, que, através de especialistas,
estuda, concebe, executa e distribui propaganda aos veículos de divulgação,
por ordem e conta de clientes anunciantes, com o objetivo de promover a
venda de produtos e serviços, difundirem ideias ou informar o público a
respeito de organizações ou instituições colocadas a serviço desse mesmo
público.
Art 4º São veículos de divulgação, para os efeitos desta Lei, quaisquer meios
de comunicação visual ou auditiva capazes de transmitir mensagens de
propaganda ao público, desde que reconhecidos pelas entidades e órgãos de
classe, assim considerados as associações civis locais e regionais de
propaganda bem como os sindicatos de publicitários.
Art 5º Compreende-se por propaganda qualquer forma remunerada de
difusão de ideias, mercadorias ou serviços, por parte de um anunciante
identificado.
Arruda (2015) também reconhece que o Decreto Lei 4860, gerou condições
necessárias de crescimento para o mercado nacional da publicidade, devido ao caráter
15Antes de ser vetado pelo presidente militar Castello Branco, a redação do Art. 3 assegurava que: “A Agência
de Propaganda é pessoa jurídica, independente de controle financeiro de qualquer anunciante ou veículo de
divulgação (...)”. Segundo o documento encontrado no sítio eletrônico do Governo Federal, o veto correu
porque a expressão “independente de controle financeiro de qualquer anunciante ou veículo de divulgação”,
atribuiria às agências publicitárias, certa possibilidade de monopólio no mercado, e impediria que qualquer outra
empresa que não atuasse no ramo da publicidade pudesse ser sócia das agências.
37
protecionista da lei, pois, uma vez definida a percentagem referente à remuneração das
agências, a disputa de mercado passa a depender cada vez mais do desempenho do setor de
criação das agências publicitárias. A outra questão é que, no Capítulo IV, a lei trata
especificamente das comissões e descontos pagos às agências publicitárias no processo de
negociação tanto com o anunciante (seja ele público ou privado) como com os veículos de
divulgação:
Art 11. A comissão, que constitui a remuneração dos Agenciadores de
Propaganda, bem como o desconto devido às Agências de Propagandaserão
fixados pelos veículos de divulgação sobre os preços estabelecidos em
tabela.
Parágrafo único. Não será concedida nenhuma comissão ou desconto sobre a
propaganda encaminhada diretamente aos veículos de divulgação por
qualquer pessoa física ou jurídica que não se enquadre na classificação de
Agenciador de Propaganda ou Agências de Propaganda, como definidos na
presente Lei.
Art 12. Não será permitido aos veículos de divulgação descontarem da
remuneração dos Agenciadores de Propaganda, no todo ou em parte, os
débitos não saldados por anunciantes, desde que sua propaganda tenha sido
formal e previamente aceita pela direção comercial do veículo da
divulgação.
Art 13. Os veículos de divulgação poderão manter a seu serviço
Representantes (Contatos) junto a anunciantes e Agências de Propaganda,
mediante remuneração fixa.
Parágrafo único. A função de Representantes (Contato) poderá ser exercida
por Agenciador de Propaganda, sem prejuízo de pagamento de comissões, se
assim convier às partes.
Art 14. Ficam assegurados aos Agenciadores de Propaganda, registrados em
qualquer veículo de divulgação, todos os benefícios de caráter social e
previdenciário outorgados pelas Leis do Trabalho.
A aprovação da Lei da Propaganda representou a consolidação das empresas
nacionais de publicidade, que disputavam espaço com o capital estrangeiro na Indústria
Cultural nacional. Além disso, o dispositivo legal reduziu a diferença entre o Estado e o
capital privado no setor, a partir do momento em que o setor público torna-se também
partícipe dos contratos que envolvem os setores privados de comunicação.
38
2.3 LEI DE LICITAÇÃO GERAL
A Lei de Licitação Geral, nº 8.666, sancionada em 1993, foi criada para regulamentar
o Art. 37 da Constituição Federal de 1988 no que diz respeito ao controle das licitações
públicas para prestação de serviços da mais variada natureza demandados pelo Estado
brasileiro.
Em seu Art. 22, a lei define as diferentes modalidades de licitação pública: tomada de
preços, convite; concurso, leilão e concorrência. No que tange o serviço de publicidade
contratado pelo Estado, aplicam-se as modalidades da concorrência, tomada de preços e
convite. No espírito do citado art. 37 da Constituição Federal, que estabelece exigência única
de qualificação econômica e técnica do licitante, o art. 31 § 2º e 3º da lei 8.666/93 diz:
§ 2o A Administração, nas compras para entrega futura e na execução de
obras e serviços, poderá estabelecer, no instrumento convocatório da
licitação, a exigência de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, ou
ainda as garantias previstas no § 1o do art. 56 desta Lei, como dado objetivo
de comprovação da qualificação econômico-financeira dos licitantes e para
efeito de garantia ao adimplemento do contrato a ser ulteriormente
celebrado.
§ 3o O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido a que se refere o
parágrafo anterior não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor
estimado da contratação, devendo a comprovação ser feita relativamente à
data da apresentação da proposta, 653 na forma da lei, admitida a atualização
para esta data através de índices oficiais.
A lei tenta estabelecer certo grau de isonomia ou equidade entre todos que almejem
participar do processo licitatório, mas, na prática, esses critérios reafirmam uma barreira
concorrencial que impede a participação de pequenas empesas na disputa das licitações
públicas, o que favorece, naturalmente, a concentração entre os principais capitais. Exemplo
disso é um edital lançado em 2011, sob a égide da modalidade concorrência, do tipo “melhor
técnica” para prestação de serviços de publicidade institucional em que o serviço estava
orçado em R$ 150 milhões. Com base nesse valor, apenas agências publicitárias que
apresentassem capital mínimo de dois milhões de reais, estariam aptas a concorrer no
processo licitatório.
Outro aspecto importante da lei é o critério de “qualificação técnica” presente no Art.
27 da referida lei, que trata dos serviços publicitários prestados para o Estado brasileiro.
39
Nesse caso, os concorrentes no processo licitatório devem apresentar, além do projeto, o
certificado de reconhecimento ou qualificação técnica emitida pelo Conselho Executivo de
Normas Padrão (CENP), órgão formado por grupos de empresários de diferentes meios e
veículos de comunicação16.
Mais adiante, no §2º do artigo 40, a Lei Geral de Licitações estabelece que, no
momento da inscrição das empresas para a disputa licitatória, as mesmas devem apresentar
um projeto básico (inciso I) da execução de serviço, como também a projeção de gastos para
que se viabilize a execução do projeto (inciso II). A ausência desses elementos pode tornar os
processos licitatórios ilegais, conforme relata o TCU em seu acórdão nº 2.062/2006:
A constatação de ausência de projeto básico parte da definição estabelecida
no inciso IX do art. 6°, da Lei de Licitações, que o define como “conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto de
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do
custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução (...)” (Brasil,
Acórdão 2.062/2006, Tribunal de Contas da União, 2006).
O principal objetivo do acórdão 2.062 foi auditar dezesseis órgãos e entidades da
administração pública federal, que demandaram contratação de serviço publicitário, a fim de
verificar a legalidade das licitações e contratos de prestação de serviços. No acórdão
apresentou-se que nas licitações públicas do Governo Federal, não havia um “projeto básico”
17 descriminando os valores pertinentes ao serviço, conforme estabelece a lei nº 8.666.
16 Fundado em 16 de dezembro de 1998, o CENP é uma entidade de direito privado, constituída por entidades
representativas das empresas de comunicação, como Associação Brasileira de Anunciantes, Associação
Brasileira de Publicidade, Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão, Associação Brasileira de
TV por Assinatura, Associação Nacional dos Servidores Efetivos das Agências Reguladoras Federais,
Associação Nacional de Jornais, Central de Outdoor e Federação das Agências de Propaganda. As principais
funções da entidade são: regular as práticas de agentes do mercado publicitário, inclusive os anunciantes, atribuir
a qualificação técnica às agências publicitárias através de certificados e atuar como fórum permanente de
discussão técnico-comercial da publicidade. Apesar de ser um ente privado, partes dos documentos da CENP, a
exemplo das “Normas-Padrão” e certificados de qualificação, são reconhecidos pela legislação federal brasileira,
como no caso da lei em foco.
17IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou serviço, objeto da licitação. Esse documento deve conter indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica para execução do projeto, a partir da avaliação total do custo
da obra e definição dos métodos e prazo para finalização dos serviços.
40
Em resposta ao acórdão produzido pelo Tribunal de Contas da União, a Secom/PR,
posicionou-se através da nota técnica publicada em 2007, que as questões levantadas pelo
TCU eram difíceis de serem atendidas, pois, conforme apontou a nota técnica, era inviável
apresentar uma planilha de custo fechada para execução dos serviços de publicidade devido à
natureza de imprevisível dos serviços considerados criativos:
A particularidade dos serviços publicitários consiste exatamente no fato de
que se conhece a natureza do objeto, mas não a especificidade de cada ação a
ser realizada. A bem-elaborada intervenção do digno representante do
Ministério Público, no Relatório do Acórdão nº. 2062 reconhece que,
diferentemente do que ocorre na contratação de serviços de engenharia, em
publicidade não se pode saber de antemão exatamente qual serviço será
contratado.
É impraticável conhecer em detalhes, por ocasião do lançamento do edital
de licitação, os serviços que serão necessários para a execução, ainda que
seja de apenas uma das ações que vierem a ser implementadas. Por
consequência, a Secretaria-Geral não tem como estabelecer normas que
assegurem que o objeto da contratação especifique “todas as ações
publicitárias a serem executadas no âmbito do contrato”.
Repita-se, portanto, que é absolutamente impossível conhecer todas as ações
que serão desenvolvidas ao longo do contrato, e os seus detalhes somente
poderão ser definidos posteriormente à aprovação da solução criativa e
técnica que for apresentada pela agência de publicidade contratada, não antes
disso (Brasil, Nota Técnica Nº 001/2007, Secretaria –Geral da Presidência da
República/ Subsecretaria de Comunicação Institucional, 2007, p.18).
O que a lei 8.666 considera como “projeto básico” não necessariamente corresponde
ao chamado “briefing” produzido por agências publicitárias. Esse documento, o briefing, traz
informações básicas, extraídas de uma pesquisa de mercado para atender as demandas do
anunciante, sem uma planilha de custo fechada. Essa característica, em certo grau, tornava os
projetos licitatórios voltados para contratação de serviço publicitário incompatível com o que
determina a lei 8.666.
O acórdão 2.062 ainda questionou a forma de remuneração concedida às agências
publicitárias pelos veículos de comunicação através da chamada Bonificação por Volume
(BV), uma prática comercial comum na relação entre as agências publicitárias e os veículos
de comunicação privados, que surgiu na década de 60, inicialmente usada pela Rede Globo.
41
Essa era forma de incentivo realizado pelos veículos de comunicação para que as agências
investissem maior volume da verba dos anunciantes no veículo. A prática de remuneração
passou a ser executada também nos contratos demandados pela administração pública,
tornando-se ponto constante de questionamento pelo o Tribunal de Contas da União.
Assim, quanto mais as agências compravam espaço de anuncio em uma dada
emissora, maior era a parte desses recursos que as empresas de publicidade abocanhavam da
verba total destinada pelo anunciante. Para o TCU, a manutenção dessa prática nas relações
entre o setor privado e a administração pública acaba por influenciar na escolha das agências
nos processos licitatórios. O Acórdão 2.062 afirma que:
Pela natureza dessa bonificação, quanto maior o volume contratado de um
mesmo fornecedor, maior o desconto concedido. Ou seja, quanto maior a
concentração de contratações em pequeno número de veículos ou
fornecedores, maiores os benefícios financeiros angariados pela agência. O
BV, portanto, tem o potencial de afetar a escolha das agências, consistindo
em mecanismo que as estimula a concentrarem a publicidade em menor
número de veículos [...]
[...] assim, há um potencial conflito associado à concessão do BV, porque,
embora se trate de incentivo financeiro admitido pelo regulamento, sua
natureza favorece a concentração das inserções publicitárias em poucos
veículos. Por essa razão, a sistemática de concessão do BV pode induzir
efeitos impróprios, na medida em que influa no plano de mídia formulado
pela agência, que deve observar critérios técnicos [...] (BRASIL. Acórdão
2.062, Tribunal de Contas da União, Brasília, 2006).
Vale destacar que a bonificação concedida por veículos de comunicação, com recursos
públicos, foi motivo de denúncias relacionadas ao processo conhecido como “Mensalão” 18.
Durante o julgamento do caso, o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Joaquim Barbosa,
condenou o exercício dessa prática durante a execução da licitação que envolveu o Banco do
Brasil e algumas agências publicitárias:
(...). Em relação à primeira imputação de peculato, concernente a suposto
desvio de bônus de volume, o relator referiu-se, inicialmente, a trecho do contrato de
publicidade entre a DNA Propaganda — controlada por Marcos Valério, Cristiano
Paz e Ramon Hollerbach — e o Banco do Brasil - BB, assinado pelo acusado
Henrique Pizzolato — então Diretor de Marketing do BB —, no qual estabelecido o
dever de transferência ao banco de todas as vantagens obtidas nas contratações de
serviços de terceiros. Depreendeu que, até mesmo na admissão de serviços de mídia,
18Mensalão é o nome dado ao escândalo de corrupção política mediante compra de votos de parlamentares no
Congresso Nacional do Brasil, que ocorreu entre 2005 e 2006, envolvendo políticos e empresário do mercado
publicitário.
42
o BB seria o titular dos créditos eventualmente concedidos por veículos de
divulgação. O contrato assim teria fixado porque não seria a agência quem
negociaria com o veículo de divulgação, mas sim o próprio BB, diretamente.
Mencionou que a DNA Propaganda não teria jus à remuneração a título de bônus de
volume porque caberia ao próprio banco negociar a compra do serviço de
veiculação, unindo-se a outros parceiros para obter melhores preços. Além disso,
constaria informação técnica no sentido de que o exame fora “taxativo na
verificação de que todas as cobranças dos referidos Bônus de Volume - BV
deveriam ter sido restituídas pela DNA Propaganda Ltda. ao Banco do Brasil, por
força contratual” (BRASIL, STF, 2012).
As decisões tomadas pelo TCU contra a BV levaram o mercado publicitário e de
televisão a pressionar o Estado a fim de readequar as regas que regem as licitações públicas
para contratação desse serviço, de modo que fosse possível abarcar as práticas comuns
desenvolvidas no mercado publicitário.
2.4-LEI DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE
PUBLICIDADE
A Lei de Licitação e Contratação de Serviços de Publicidade, lei nº 12.232, foi
sancionada em 2010, pelo presidente Lula, com o desígnio de regulamentar especificamente a
relação comercial estabelecida através das licitações públicas entre as agências publicitárias e
o Estado brasileiro.
O conjunto de normas estrutura-se em quatro capítulos, sendo o primeiro responsável
por tratar de pontos mais gerais, a exemplo da caracterização do que a administração pública
entende por serviço publicitário e dos agentes prestadores desse tipo de atividade (conforme
aponta a lei nº 4.680). A segunda parte trata dos procedimentos burocráticos pertinentes à
abertura e disputa das licitações públicas. Em seguida, a terceira seção aborda o processo de
execução do contrato publicitário, bem como o acompanhamento dos gastos referentes ao
processo de concepção da propaganda governamental até o momento de veiculação desta nos
meios de comunicação; define a obrigatoriedade de publicação desses gastos nos canais de
comunicação oficial da administração pública, exigindo ainda que esses dados sejam
divulgados pelas agências publicitárias licitantes. Por último, o quarto capítulo trata dos
direitos comerciais que devem ser honrados durante o processo de execução contratual entre
agências publicitárias, veículos de comunicação e administração pública.
43
Em linhas gerais, os principais pontos são: a) institucionalização do CENP como
órgão certificador dos serviços de publicidade, b) adoção obrigatória de licitações públicas
com base no modelo “melhor técnica” ou “técnica e preço”, c) reconhecimento do modelo
brasileiro de agência publicitária no caráter “full service”19, d) resguardo da identidade dos
concorrentes durante o processo de disputa da licitação, e) instauração de uma comissão
julgadora das propostas apresentadas pelas agências e por último, o mais importante, e) a
legalização da Bonificação de Volume, O que reforça a tese de que a aprovação da lei
n°12.232, serviu para assegurar as demandas do mercado publicitário em relação a contratos
comerciais estabelecidos pela administração pública, que antes da sua aprovação eram
consideradas ilegais.
Para se chegar a essa solução foi necessário uma articulação entre representantes do
mercado publicitário, empresários com atuação na radiodifusão, Fórum Permanente da
Indústria da Comunicação (Forcom) e setores políticos com atuação no Estado que
impulsionou, durante o IV Congresso Brasileiro de Publicidade, a criação da Frente
Parlamentar de Comunicação Social, composta por noventa e oito deputados federais, trinta e
oito senadores e dezessete partidos políticos20. A Frente Parlamentar, em parceria com a
Secom/PR cumpriu papel fundamental para elaboração e aprovação da Lei 12.232/2010.
A lei é fruto de um trabalho articulado de união de todos os pares da
indústria da comunicação com os representantes dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário. A lei fortalece as instituições do nosso setor, reunidas
no âmbito do CENP, a ABA, que congrega os anunciantes, a ABAP e a
Fenapro, que representam as agências, e todas as entidades que representam
os veículos. É importante reconhecermos o papel do Legislativo,
homenageando todos seus deputados e senadores nas pessoas dos deputados
Milton Monti, que comanda a Frente Parlamentar da Comunicação Social, e
José Eduardo Cardozo, que apresentou o projeto de lei. É fundamental,
também, cumprimentar toda a equipe do Executivo, especialmente da
Secom, nas pessoas do secretário Ottoni Fernandes Jr., e do ministro
Franklin Martins (LARA, 2010, p 50) 21.
19 São as agências que atuam em todas as áreas de publicidade, incluindo as atividades planejamento, pesquisa,
conceituação e execução correspondentes ao plano de comunicação.
no
20 OS nomes dos deputados federais e senadores que participaram da Frente Parlamentar de Comunicação Social
encontram-se
sítio
eletrônico
da
http://www.camara.gov.br/internet/deputado/Frente_Parlamentar/466.asp.
Câmara
Federal.
21 Revista nº 23 do Conselho Executivo de Normas Padrão Publicitária. Título: Entidades Fundadoras Comentam
Significado e Importância da Nova Lei. P em Revista.
44
Em entrevista dada ao sítio eletrônico da Câmara dos Deputados, o ex-deputado
federal José Eduardo Cardoso afirma:
Da forma como a legislação tratava as licitações de publicidade, havia
válvulas abertas para situações de improbidade. Essas situações, muitas
vezes, eram imputadas ao mercado publicitário. Em certos casos, de maneira
injusta, porque não poucas vezes a agência de publicidade era mais vítima de
um processo – especialmente na execução dos projetos – do que autora de
delitos. Em outros casos, era autora também. Mas, de fato, havia imputação
indevida. O projeto surge para tentar fechar essas válvulas, definindo regras
para a condução de licitações de publicidade e para a execução de projetos
nessa área. Depois de ouvir o mercado, os especialistas e o governo, a
proposta procurou chegar a um modelo saudável de licitação e a garantias
institucionais de que os contratos serão bem executados. É claro que não
existe lei que imunize a prática da improbidade, mas foi possível combater
essas possibilidades (BRASIL, 2010).
Nos termos da nova lei, em seu Art. 18, a Bonificação de Volume aparece de forma
implícita sob o conceito guarda-chuva de “planos de incentivo”. O pagamento desse incentivo
para as agências publicitárias, na nova lei, é de caráter facultativo, e, é importante destacar as
negociações estabelecidas entre agências e veículos na forma de “planos de incentivo” são
acompanhadas pelos órgãos demandadores da licitação, conforme descrito no artigo 15.
Art. 15. Os custos e as despesas de veiculação apresentados ao
contratante para pagamento deverão ser acompanhados da demonstração do
valor devido ao veículo, de sua tabela de preços, da descrição dos descontos
negociados e dos pedidos de inserção correspondentes, bem como de
relatório de checagem de veiculação, a cargo de empresa independente,
sempre que possível (BRASIL Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010).
Em nota, o Sindicato das Agências de Propaganda de Santa Catarina (Sinapro),
ressaltou a importância de a Câmara Federal ter aprovado a lei nº 12.232/2010, em especial o
ponto que toca a questão da Bonificação de Volume:
A nova lei legitima a Bonificação de Volume-BV. Este aspecto da
remuneração das Agências de Publicidade tem sido, nos últimos anos, alvo
de inúmeros ataques por parte de jornalistas, e de políticos. Até o Tribunal
de Contas da União acabou analisando e arbitrando sobre um assunto que
pertence exclusivamente ao setor privado da economia (...)
E esse procedimento está claramente estabelecido nas Normas-Padrão da
Atividade Publicitária, não cabendo, portanto, nenhuma dúvida sobre a sua
legalidade na medida em que essas normas foram incorporadas ao sistema
45
legal que rege a Publicidade através de Decreto 4.563 de 31.12.2002
(Sindicato das Agências de Propaganda. Santa Catarina, 2010. p. 2).
Para membros do Supremo Tribunal Federal, no entanto, a exemplo do ex-ministro
Carlos Ayres Britto, a prática aprovada na lei representou uma afronta à Constituição Federal.
Em 2012, no décimo sétimo dia de julgamento do caso do “Mensalão”, envolvendo as
agências publicitárias e representantes políticos, o jurista deixou claro seu posicionamento
sobre a lei 12.232/10:
Essa lei foi maquinadamente redigida, feita sob medida, para coeditar a situação
desses atos que estamos a falar neste processo. É um atentado descabido e
veemente escancarado ao artigo 5º da Constituição, que fala sobre o ato jurídico
perfeito. O direito adquirido e a coisa julgada (BRITTO, Ayres. Julgamento do
Mensalão. Portal de Notícias G1, Rio de Janeiro, 2012)
Em matéria veiculada pelo jornal O Estado de São Paulo Estadão em 2012, o então
ministro Ayres Britto teceu seu comentário sobre o conflito de interesses políticos que
alicerçaram o processo de legalização da Bonificação de Volume:
(...) a emenda introduzida na lei 12.232/2010, que regula a
contratação de serviços de publicidade, por órgãos públicos, na qual está
baseada a argumentação de defesa dos acusados de se terem apropriado
indevidamente, em contrato com o Banco do Brasil, chamada “bonificação
de volume”, foi “preparada intencionalmente, maquinadamente” em
benefício dos acusados da Ação Penal 470, constituindo-se em “atentado
veemente, desabrido e escancarado” ao preceito constitucional segundo o
qual “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a
coisa julgada” (BRITTO, 2012)22
Antes de ser criticada pelo ex-ministro do STF, a concessão da bonificação também
foi alvo de denúncias feitas pelo Tribunal de Contas da União. O órgão entendia que as
remunerações concedidas sob a forma de BV poderiam influenciar no processo de escolhas
das empresas que participaram da disputa das licitações do Governo Federal:
Assim, há um potencial conflito associado à concessão do BV, porque,
embora se trate de incentivo financeiro admitido pelo regulamento, sua
natureza favorece a concentração das inserções publicitárias em poucos
22 Pronunciamento do ex-ministro Carlos Ayres Brittos. Matéria:“O STF Aperta o Cerco. Estadão Opinião, São
Paulo, 01 de set. 2012.
46
veículos. Por essa razão, a sistemática de concessão do BV pode induzir
efeitos impróprios, na medida em que influa no plano de mídia formulado
pela agência, que deve observar critérios técnicos. (BRASIL, TCU. Acórdão
nº 270, 2007).
Com a admissão do exercício da Bonificação de Volume no âmbito das licitações
públicas, além de aderir às práticas típicas de direito privado correntes no mercado
publicitário, a lei acaba contribuindo para a concentração de verba nas empresas de
comunicação, tendo em vista que o sistema de remuneração supradito cria uma relação de
fidelidade entre as agências publicitárias e os veículos de comunicação. Lassance (2015)
afirma que está nas mãos das agências, o poder de escolher em quais emissoras serão
veiculadas as propagandas institucionais do Governo Federal, tendo em vista que as empresas
de publicidade se pautam pela lógica das bonificações oferecidas por representantes das
grandes emissoras privadas.
Outro aspecto importante da nova lei é que a mesma, em seu Art. 2, reforça ainda mais
o caráter de “anunciante privado” exercido pelo Estado, na medida em que as ações de
propaganda institucional são definidas sob o conceito guarda-chuva de publicidade:
Para fins desta Lei, considera-se serviços de publicidade o conjunto de
atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o
planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a
intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de
publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de
promover a venda de bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias
ou informar o público em geral (Brasil. Lei 12.232, de 29 de abril de 2010)
Dois pontos chamam a atenção neste artigo. Primeiro, tomemos como referência o
caderno de Normas-Padrão da Atividade Publicitária elaborado pelo CENP. No item 1.1, o
documento, faz referência ao art.2 da lei 12.232:
1.1 Publicidade ou Propaganda: é, nos termos do art. 2º do Dec. nº
57.690/66, qualquer forma remunerada de difusão de idéias, mercadorias,
produtos ou serviços por parte de um anunciante identificado (Normas
Padrão da Atividade Publicitária. São Paulo, 1998. Disponível em
http://www.cenp.com.br/PDF/NomasPadrao/Normas_Padrao_Portugues.pdf.
Acesso em 30 out. 2015)
Ressalte-se que a concepção de serviço publicitário definido pelo CENP é um conceito
relativo às relações de mercado estabelecidas entre agências de publicidade e diferentes
47
setores do capital privado. Neste caso, o Estado, na condição de anunciante privado, é
pensado nos mesmos termos para articular sua política de comunicação. Assim a definição da
política de comunicação do Governo Federal a partir de um conceito generalista de
publicidade, estritamente mercadológico, fortalece a relação entre o setor público, o mercado
de publicidade e o da indústria da comunicação.
Segundo, no que diz respeito ao processo de participação das agências publicitárias na
disputa licitatória, o art. 4º da lei nº 12.232 aponta a obrigatoriedade dos participantes
atenderem às normas presentes na Lei da Propaganda- nº 4.680/65-. Outro ponto fundamental,
presente no § 1º do artigo mencionado, é a questão da obrigatoriedade de certificação técnica
de serviço emitida pelo CENP, como condição primordial de habilitação das agências
publicitárias para participação nos editais:
§ 1o O certificado de qualificação técnica de funcionamento previsto
no caput deste artigo poderá ser obtido perante o Conselho Executivo das
Normas-Padrão - CENP, entidade sem fins lucrativos, integrado e gerido por
entidades nacionais que representam veículos, anunciantes e agências, ou por
entidade equivalente, legalmente reconhecida como fiscalizadora e
certificadora das condições técnicas de agências de propaganda.
Destaca-se que mesmo antes de se aprovar a obrigatoriedade da qualificação técnica
como medida de habilitação, com base na lei nº 12.232, o Tribunal de Contas da União,
através do Acórdão nº 2.062, chamava a atenção dos órgãos públicos sobre a necessidade das
agências publicitárias já apresentarem o certificado de qualificação técnica de funcionamento
emitido exclusivamente pelo CENP.
9.2.1.5. Para a qualificação técnica, em adição aos atestados
emitidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado que atestem a
qualidade técnico-operacional dos serviços, passe a exigir também o
Certificado de Qualificação Técnica expedido pelo CENP, conforme
Normas-Padrão da Atividade Publicitária (BRASIL, TCU, Acórdão n.º
2.062/2006 – Plenário).
Com isso, como vimos, atribui-se ao Conselho Executivo das Normas-Padrão, papel
de agente público, tendo em vista que o órgão, através das certificações emitidas, delimita
indiretamente quais empresas estão aptas a participar dos editais. Segundo Ribeiro (2013),
embora entidades privadas desse tipo não possuam vínculos com o Estado, detêm, pela sua
48
credibilidade no mercado, a capacidade de editar normas e padrões de atividade, que por sua
vez são legitimadas pelo próprio Estado.
Note-se que, na lei nº 8.666, em seu art. 27, que discorre sobre a questão das condições
de habilitação das empresas para disputa de licitações, a questão da certificação não se
apresenta como exigência para fins de habilitação, mas de pontuação.
Tratando dos tipos de licitação, o art. 5º da lei nº 12.232 faz referência aos art. nº 22 e
45 da lei 8.666, estabelecendo como modalidades os critérios da concorrência, tomada de
preço, convite, concurso e leilão. O critério de seleção das agências publicitárias participantes
da disputa licitatória é com base no tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”. Recusa-se a
adoção da modalidade conhecida como pregão eletrônico, uma vez que esta se vale do critério
“menor preço” para suas escolhas. Ao comentar as modalidades de “melhor técnica” ou
“melhor técnica e preço”, presentes tanto nas leis nº 12.232 como a nº 8.666, Marçal Justen
Filho diz:
Totalmente distinta é a situação em licitação de melhor técnica ou de
técnica e preço. Em tais hipóteses, a melhor qualidade técnica da proposta se
refletirá em pontuação mais elevada. Logo, quanto melhor a qualidade
técnica, tanto mais provável será a vitória da proposta. A classificação final
será obtida através de uma ponderação da nota técnica e da nota atinente ao
preço.
Em termos práticos, isso significa que uma licitação de técnica e
preço propiciará vantagens às propostas de maior qualidade técnica. A
elevação da qualidade refletirá na elevação da nota correspondente, o que
elevará a média geral e ampliará a perspectiva de vitória. (JUSTEN FILHO,
2008, pág. 8/9)
Para avaliação das propostas técnicas encaminhadas por agências publicitárias no
processo de seleção, no § 2º do art. 10, a nova lei estabelece que o julgamento seja realizado
por uma comissão específica denominada “subcomissão técnica”, formada por profissionais
da área de comunicação que atuam no campo da publicidade, sendo que 1/3 dessa comissão
não pode ter qualquer tipo de vínculo com os órgãos administrativos autores do edital. A
seleção desses integrantes se dá através de sorteio em sessão pública.
49
Sobre a compra de espaço publicitário nos meios de comunicação, o Art. 15. da lei nº
12.232 obriga que as agências apresentem um documento detalhado ao Governo Federal,
sobre todos os custos e despesas que envolvem o procedimento da compra de espaço
publicitário/tempo nos veículos de comunicação. Com base nesse artigo, é correto afirmar
que a Secom/PR e demais órgãos da administração direta e indireta do Governo Federal têm
total conhecimento dos seus investimentos realizados nos diversos meios de comunicação.
Portanto, ao mesmo tempo em que a lei nº 12.123 serviu para regulamentar as ações
contratuais e licitatórias dos serviços de propaganda institucional nas diferentes esferas
políticas do Estado, também atendeu aos interesses empresariais, na medida em que
reconheceu o Conselho Executivo das Normas-Padrão como órgão fiscalizador e regulador
dos serviços de publicidade e legalizou a Bonificação de Volume nas licitações públicas.
Tanto é que no mesmo ano de aprovação da lei, em 2010, numa edição especial de sua revista
para consulta da lei nº 12.232, o CENP ressalta os ganhos obtidos a partir da aprovação da lei,
destacando justamente a Bonificação por Volume e o seu reconhecimento pelo Estado como
órgão fiscalizador e regulador dos serviços de publicidade (CENP em Revista, ano 6, nº 23º,
p.40, 2010).
Na realidade, o discurso crítico à inadequação da execução de editais para serviços de
publicidade do Governo Federal com base na antiga lei nº 8.666 e os argumentos utilizados
para fundamentar a necessidade da lei nº 12.232 acabam por desviar a questão de fundo e o
reconhecimento estatal de uma prática exercida historicamente entre setores privados do
mercado publicitário e de televisão. A discussão em torno da lei nº 12.232 requer maior
aprofundamento. O papel do presente trabalho foi apenas levantar os seus pontos
considerados mais importantes para os nossos objetivos.23
2.5. DISTRIBUIÇÃO REGIONAL DA VERBA DE MÍDIA DA SECOM/PR
Em 2008, a Secom/PR adotou a política de regionalização da verba publicitária, com o
decreto nº 6.555/2008. O objetivo do Governo era fazer com que sua propaganda institucional
tivesse maior alcance, considerando as múltiplas regiões do Brasil. O argumento utilizado
23Sobre a Lei de Licitação e Contratação de Serviços de Publicidade recomenda-se a leitura de Oscar Kita
(2012).
50
pela Secom/PR foi que a política de regionalização favoreceria a desconcentração e
democratização da verba de mídia do Governo Federal. A comunicação regionalizada abrange
as cinco regiões do país e permite levar a mensagem do poder executivo federal ao maior
número de municípios por meio da utilização de veículos com cobertura regional, estadual e
local, em especial os jornais impressos, rádio e internet.
Para auxiliar a execução do decreto, o Governo Federal passou a estimular o cadastro
de veículos de comunicação espalhados pelo Brasil com a criação do Cadastro de Veículos de
Divulgação (MIDIACAD), da própria SECOM. Segundo dados fornecidos pela Secretaria
(2015), a quantidade de veículos aptos a receber recursos na forma de verba de mídia passou
de 499 em 2003 para 11.514 em 2015, sendo 3.134 rádios, 2. 817 jornais impressos, 1.810
plataformas de internet, 1.728 revistas impressas, 1. 173 meios identificados pela Secretaria
como “outros” e 852 emissoras de TV.
O aumento na quantidade de veículos cadastrados no sistema e o reposicionamento da
política de comunicação do Governo Federal a partir da estratégia de comunicação
regionalizada deveria democratizar a distribuição da verba publicitária para diferentes meios.
Segundo Roberto Messias, então secretário-executivo da Secom/PR, no ano de 2012 cerca de
cinco mil veículos transmitiram a propaganda institucional do Governo Federal.
Este número é resultado das diversas ações realizadas pela SECOM
com o objetivo principal de aproximar do cidadão, em todos os cantos do
país, as mensagens de utilidade pública, institucionais e de prestação de
contas. A desconcentração de ações em veículos e praças, com destaque para
valorização das mídias regionais, a partir de critérios técnicos de
planejamento, é uma das diretrizes de atuação da SECOM (Observatório da
Imprensa, 16/04/2013).
No entanto, as informações referentes à regionalização da verba publicitária do
Governo Federal disponíveis no sítio eletrônico da Secom/PR restringem-se apenas aos dados
referentes à evolução da quantidade de veículos de comunicação cadastrados no sistema
MIDIACAD durante 12 anos, os quais, por conseguinte, tornaram-se aptos a receber recursos
da verba publicitária do Governo Federal.
Ao considerarmos o real valor monetário para execução da política de distribuição da
verba de mídia por região através da Presidência da República, após aplicação do decreto
51
6.555/2008, veremos que a conclusão do secretário não se sustenta. Segundo os dados da
Secom/PR, de 2011 a 2014, 198 empresas de televisão com atuação no Brasil e exterior
receberam verba publicitária por parte da Presidência da República, sendo 102 na região
Sudeste, 40 na região Sul, 24 no Nordeste, 15 no Centro Oeste e 14 na região Norte.
Conforme a pesquisa realizada por Santos (2017), a região Sudeste foi a região que recebeu a
maior parte do bolo publicitário, atingindo a quantia de R$ 395 milhões. Valor muito acima
do das demais regiões do Brasil.A segunda região com maior investimento é a Centro-Oeste
com R$ 3 milhões, em terceiro aparece a região Sul, com R$ 2 milhões; em seguida, o
Nordeste, com R$ 1 milhão. A região que menos recebeu recursos da verba publicitária da
Presidência da República foi o Norte, com R$ 519 mil.
2.5 ASECRETARIA ESPECIAL DE COMUNICAÇÃO SOCIAL
A Secom/PR foi criada pela Lei 6.650/79, durante o governo do General João
Figueiredo, com a função de realizar a política de Comunicação Social e a divulgação de
atividades e ações governamentais, dando um caráter mais técnico a essas ações (Garcia,
1990). Além de permitir que o governo militar tivesse controle maior sobre as ações de
comunicação do Estado, a lei promoveu algumas transformações no âmbito da comunicação
do Governo Federal. Foi responsável pela reestruturação dos órgãos de comunicação externa
do Estado brasileiro, na medida em que deslocou a extinta Empresa Brasileira de
Comunicação S.A (RADIOBRÁS) para a esfera da Secom/PR., transformando-a em seguida
na Empresa Brasileira de Notícias (EBC). Pelo art. 6º §1º da lei, a empresa tornou-se
responsável pela distribuição da propaganda legal dos órgãos e entidades da administração
pública federal. O mesmo Art. 6º § 2º atribui à empresa o status de agência publicitária.
Contudo, já em 18 de dezembro de 1980, a Secom/PR foi extinta. Suas atividades
foram deslocadas para o Gabinete Civil, por intermédio do Decreto nº 85.550/80, e a
comunicação da Presidência da República (incluindo aí a contratação dos serviços
publicitários) passou a ser responsabilidade da RADIOBRÁS. Os demais órgãos ligados ao
Governo Federal ficaram responsáveis por suas próprias ações de comunicação.
52
A Secom/PR foi recriada no primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva na
Presidência da República, através da Lei nº 10.683/03,24 para atender de forma direta e
indireta ao Governo Federal e demais órgãos do poder executivo no desempenho de suas
atribuições, conforme o quadro 1, sendo que, em 2007, já no segundo Governo Lula (2008
2011), ocorreu uma nova reorganização, tanto na Presidência da República quanto nos
ministérios, com base na Lei nº 11.497/07, que acrescenta uma nova função para a Secom/PR.
Lei nº 10.683/03
Lei nº 11.497/07
1) Formulação e implementação da política de comunicação e
divulgação do Governo; 2) Implantação de programas
informativos; 3) Organização e desenvolvimento de sistema
de informação e pesquisa de opinião pública; 4) Coordenação
da comunicação interministerial e das ações de informação e
difusão das políticas públicas de governo; 5) Coordenação,
normatização, supervisão e controle da publicidade e de
patrocínio dos integrantes do Poder Executivo Federal; 6)
Convocação de redes obrigatórias de rádio e televisão; 7)
Coordenação e consolidação da implantação do sistema
brasileiro de televisão pública.
Acrescenta ao item 5 da lei
anterior a seguinte redação:
Coordenação,
normatização,
supervisão
e
controle
da
publicidade e de patrocínios
dos órgãos e das entidades da
administração pública federal,
direta
e
indireta,
e de
sociedades sob controle da
União.
Quadro 1 - Funções da SECOM/PR a partir da Lei nº 10.683/03 e da Lei nº 11.497/07
Fonte: Elaboração própria.
Com novo caráter regimental, a Secom/PR tornou-se responsável pela comunicação do
Governo Federal, superintendendo um sistema que interliga as demais assessorias de
comunicação dos ministérios, demais empresas públicas, dentre outras entidades do poder
executivo federal.
A Instrução Normativa nº 5, de 2011, define as ações de comunicação do poder
executivo. A comunicação estatal do tipo publicidade institucional da Presidência da
República ou de todo o poder executivo federal é de responsabilidade da SECOM/PR. A
publicidade institucional se destina a divulgar atos, ações, programas, obras, serviços,
campanhas, metas e resultados dos órgãos e entidades do poder executivo federal, com o
objetivo de atender ao princípio da publicidade, de valorizar e fortalecer as instituições
públicas, de estimular a participação da sociedade no debate, no controle e na formulação de
24Diferentes decretos e leis foram elaborados no período de vinte e quatro anos, entre 1979 e 2003, que
provocaram mudanças na estruturação dos órgãos responsáveis pela comunicação da Presidência da República
e demais esferas que compõem o Governo Federal, que não cabe analisar aqui. Registre-se, em todo caso, que
não há documentos divulgados pelo Governo Federal sobre as negociações e valores referentes à compra de
espaço publicitário entre a instituição estatal e as empresas privadas de comunicação no período de 1979 a
2003.
53
políticas públicas e de promover o Brasil no exterior. Em junho de 2016, com o impeachment
da presidenta Dilma Rousseff, o novo presidente empossado, Michel Temer, através do
Decreto nº 8.785, extinguiu a SECOM/PR, transformando-a em Secretaria Especial de
Comunicação Social, vinculada à Casa Civil da Presidência da República. A própria Casa
Civil é responsável por coordenar e supervisionar todos os gastos de entidades da
administração pública federal, direta e indireta. No entanto, apesar de extinta, o sítio
eletrônico da antiga SECOM/PR ainda permanece funcionando e atualizando os gastos com a
execução contratual de publicidade. Gastos estes que iremos analisar na terceira parte dessa
pesquisa.
54
3 -ANÁLISE DA DISTRIBUIÇÃO DA VERBA DE MÍDIA DO GOVERNO FEDERAL
DE 2000 A 2014
Até agora o presente estudo tratou de abordar alguns elementos teóricos e históricos
relacionados ao problema da política de distribuição da verba publicitária do Governo
Federal. Vamos agora analisar os dados quantitativos, considerando os valores referentes aos
recursos aplicados pelo governo para a compra de espaços publicitários nos diferentes meios e
veículos de comunicação ao longo de 15 anos (2000 -2014), identificando assim o total
destinado para a compra de mídia (seja para o sistema público ou privado de comunicação), as
empresas de comunicação que mais receberam esses recursos e como se hierarquiza a
distribuição dessa verba entre as regiões geográficas do Brasil. A análise quantitativa desses
elementos possibilitará a compreensão da política de distribuição da verba de mídia do
Governo Federal, bem como da efetividade da política de regionalização dessa verba que, de
2003 a 2015, o número de veículos cadastrados no Midiacad aumentou 2.207%25. Por fim,
serão analisados os resultados da política de regionalização da verba de mídia.
Serão utilizados os dados publicados pelo Instituto para Acompanhamento da
Publicidade que, desde 2008, mantém relação de cooperação técnica com a Secom/PR,
promovendo estudos, análises e o processamento de dados referentes à veiculação das
campanhas institucionais do Governo Federal. Ao total, foram 396.474 dados que reúnem
informações sobre os órgãos que investiram em publicidade, as empresas de comunicação que
receberam a verba de mídia, os valores brutos e líquidos dos recursos destinados para a
compra de espaço publicitário e os meios técnicos de comunicação que mais receberam esses
recursos.
25Mídiacad é o sistema de cadastro utilizado pelo Governo Federal para oficializar os veículos de comunicação
que são aptos a receber a verba de mídia do Poder Executivo. Segundo os dados disponibilizados pela
Secom/PR, em 2003 apenas 499 empresas de comunicação encontravam-se cadastradas no sistema. Já em 2015,
último ano com dados publicados, o quantitativo de veículos cadastrados no Midiacad elevou-se para 11.514.
Correspondendo assim como parte da política de regionalização da verba de mídia do próprio governo conforme
aponta o decreto 6.555/2008 em seu art. 2 no inciso X, que afirma que: “Art. 2º - No desenvolvimento e na
de
execução das ações de comunicação previstas neste Decreto, serão observadas as seguintes
diretrizes,
acordo
com
as
X – Valorização de estratégias de comunicação regionalizada.”
características
da
ação:
55
Para identificar a localização geográfica das empresas de comunicação discriminadas
no banco de dados, foi necessário utilizar duas ferramentas de busca. A primeira ferramenta
corresponde um software de busca identificar parte considerável dos veículos de comunicação
que receberam os recursos publicitários do Governo Federal a partir de sua localização
regional. Contudo, o software apresentou alguns limites durante o processo de busca dos
CNPJs, o que forçou a realização de uma busca manual em sites especializado nesse tipo de
serviço26. Mesmo realizando essas duas etapas, não foi possível mapear a totalidade das
empresas que receberam recursos financeiros na forma de verba de mídia por parte do
Governo Federal: do total de CNPJs, 5,68% não foram mapeados. Em valores reais, os CNPJs
sem localização determinada receberam R$ 1,4 bilhão entre os anos de 2000 e 2014.
Antes de analisar os números pertinentes aos valores gastos pelo Governo Federal na
compra de espaço publicitário ao longo desses quinze anos, é preciso apresentar os dados
mais gerais do mercado publicitário no Brasil, principalmente no que se refere à compra de
espaço publicitário nos diferentes meios e veículos de comunicação, tanto em âmbito mundial
quanto nacional, para que assim possamos ter compreensão real da influência do Estado
brasileiro na acumulação de capitais dentro desse setor econômico da Indústria Cultural.
3.1 REALIDADE DO MERCADO PUBLICITÁRIO EM NÚMEROS NO
BRASIL E NO MUNDO
Já foi visto que a publicidade, no capitalismo monopolista, representa o espaço de
concorrência estabelecido entre diferentes setores da economia mundial - seja o mercado
financeiro, comercial, industrial e até mesmo o governo -, apresenta-se como elo econômico
entre esses setores e a Indústria Cultural. O nível de concorrência desenvolvido na economia
capitalista requer que os produtores de bens e serviços que formam o mercado utilizem-se
cada vez mais da lógica publicitária para diferenciar-se de seus concorrentes. Para isso, os
produtores de serviços e bens duráveis têm aplicado quantias vultosas de recursos financeiros
na compra de espaço publicitário em diferentes veículos e meios de comunicação.
26 Os sites que auxiliaram no processo de busca dos CNPJ’s foram: “EmpresasCNPJ.com”, “CNPJconsultas.com”,
“O CNPJ” e “Empresas do Brasil”.
56
Antes de apresentarmos os dados específicos e o quantitativo que Governo Federal
gasta em verba de mídia em sua política de comunicação, trabalharemos com algumas
informações do mercado publicitário geral, disponibilizadas pelo Grupo de Mídia de São
Paulo (2017), para comparar com a verba gasta pelo Estado.
Conforme mostramos os últimos dados apontados pelo Grupo de Mídia, em 2016 o
Brasil aparece como sexto maior mercado na compra de espaço publicitário nos meios e
veículos de comunicação em uma lista com 25 países. Esse desempenho do mercado
publicitário Em 2016, a negociação do mercado formado pelos produtores de bens e serviços
de consumo, agências publicitárias e os meios de comunicação (público e privado)
possibilitou uma acumulação de U$ 13,1 bilhões, conforme ilustra abaixo a Figura 1.
57
Figura 1 - Distribuição da Verba de Mídia Mundial 2016 – Top 25
Fonte: Anuário Mídia Dados 2017 – Grupos de Mídia de São Paulo
58
Ainda com base nos dados apresentados pelo Grupo de Mídia de São Paulo, entre
2007 a 201627, o mercado publicitário apontou um crescimento, conforme aponta o gráfico
abaixo.
140
120
100
R$ Bilhões
80
60
40
20
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gráfico 1 : Investimento anual em Mídia no Brasil – 2007 a 2016 (valores correntes em R$ bilhões)
Fonte: Anuário Mídia Dados 2017- Grupo de Mídia de São Paulo
Ao analisar o gráfico 1, identifica-se que, por nove anos consecutivos, o investimento
geral em mídia no Brasil cresceu, em média, 10,93% ao ano em valores correntes,
contrariando, inclusive, a tendência de desaceleração econômica do país, que desde 2014
encontra-se em recessão, com o produto per capita atingindo uma queda de 9% em 2016. Em
valores absolutos, em 2007 o investimento na compra de mídia de todo mercado publicitário
atingiu a cifra de R$ 51,8 bilhões, evoluindo até R$ 132,0 bilhões em 2015, sendo que, em
2016, a tendência de elevação do investimento em mídia foi interrompida com uma leve
queda de 1,6%; ainda assim foi investida a vultosa quantia de R$ 129,9 bilhões. Em termos
percentuais, o mercado de mídia no Brasil deu um salto de investimento de 150,6% entre
2007 e 2016.
Se considerarmos o total de R$ 129,9 bilhões distribuídos em 2016 em diferentes
regiões do país, o sudeste recebeu R$ 61,8 bilhões, o que corresponde a 47,6% dos recursos
27 Para o presente estudo, o mais acertado seria apresentar o processo de investimento geral na compra de
espaço publicitário nos meios de comunicação a partir dos anos 2000 para que assim fosse possível traçar um
paralelo com o investimento realizado pelo Governo Federal na compra de espaço publicitário. Contudo, o
Grupo de Mídia (referência neste nicho de pesquisa) apenas disponibiliza o relatório de mercado a partir de
2007.
59
gerais destinados ao mercado publicitário. Em segundo lugar, aparece a região nordeste, com
R$ 12,3 bilhões (9,5%); a região sul em terceira posição, com R$ 11,7 bilhões (9,1%); em
quarta posição o centro-oeste, com R$ 6,2 bilhões (4,8%). Por último, a região com menor
investimento por parte do mercado publicitário corresponde à região norte, com R$ 3,5
bilhões (2,7%).
Em relação aos maiores anunciantes do Brasil, e, considerando uma lista com as
quinze empresas que mais investem (tanto do setor público quanto do privado), o laboratório
farmacêutico Genomma28 lidera a lista como o principal anunciante de 2016, com R$ 3,4
bilhões distribuídos em sete meios de comunicação. O Governo Federal aparece duas vezes na
lista através dos bancos públicos. A Caixa Econômica aparece como o quinto maior
anunciante do país, com o gasto de R$ 1,7 bilhão, logo em seguida, na décima terceira
posição, o Banco do Brasil apresenta um quantitativo de gasto de R$ 972 milhões. Se somada
a quantia gasta em verba de mídia por esses dois órgãos do Governo Federal, é possível
atingir a cifra de R$ 2,6 bilhões. Nesse caso, o Governo brasileiro subiria uma posição na
lista, passando a ser o quarto maior anunciante do país, muito à frente de grandes empresas
privadas com atuação mundial. A tabela 2 ilustra os rankings com os quinze maiores
anunciantes.
28 O grupo Genomma é uma empresa multinacional de origem mexicana, do setor farmacêutico. Atenta-se
para o fato de que é Genomma é quem produz suas próprias campanhas publicitárias como também é ela
quem negocia diretamente com os veículos de comunicação a veiculação de sua publicidade, sem
intermediação de agências.
60
Tabela 2- Ranking dos Maiores Anunciantes do Mercado Publicitário Brasileiro (em R$ milhares)
Fonte: Anuário Mídia Dados 2017- Grupo de Mídia de São Paulo
Apesar de a lista acima conter apenas duas instituições ligadas ao Governo Federal
(Banco do Brasil e Caixa Econômica), o número de órgãos públicos que destinam recursos
para a compra de espaço publicitário nos meios de comunicação é bem maior, como
mostraremos mais adiante. Para se ter ideia do montante de recursos públicos gastos pelo
Governo Federal em sua política de comunicação voltada para a veiculação de sua
propaganda, em quatorze anos (2000-2014), o poder público gastou, em valores reais29, R$
38,7 bilhões em diferentes meios de comunicação na compra de espaço publicitário para
divulgar sua propaganda institucional.
Os gastos com verba de mídia do Governo Federal ao longo de quatorze anos serão
exibidos em sua forma nominal e também em sua forma real. Essas duas formas de exposição
dos gastos implica em resultados diferentes. Pois, quando os gastos são deflacionados (valor
real) com base no Índice Nacional de Preço ao Consumidor (IPCA de 2014) há uma mudança
no que diz respeito à tendência de maiores gastos entre os três governos, Fernando Henrique
(2000 a 2002), Lula (2003 a 2011) e Dilma Rousseff (2011 a 2014).
29Valor real deflacionado com base no Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA), ano base 2014.
61
Considerando-se os valores nominais, é possível identificar uma tendência crescente
de gastos publicitário durante quatorze anos. De 2000 a 2014, o Governo Federal gastou o
total de R$ 26.372,00 bilhões em verba de mídia. Sendo que de 2000 a 200230, anos finais do
segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, a média de investimento foi de R$ 1,3
bilhão. De 2003 a 2008, anos que representaram um forte crescimento econômico no Brasil
durante o primeiro mandato de Lula, a média de investimento anual foi de R$ 1,4 bilhão. Já
no segundo mandato de Lula (2008 a 2010), somado ao primeiro mandado de Dilma Rousseff
(2011 a 2014), a média de investimento do Governo Federal saltou 6,22%, totalizando uma
média de R$ 2,2 bilhões ao ano.
3,00
2,50
2,00
R$ Bilhões
1,50
1,00
0,50
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfico 2 - Evolução da verba de mídia do Governo Federal- Valores Nominais (R$ bilhões)
Fonte: Dados publicados pelo IAP - Instituto para Acompanhamento da Publicidade
No gráfico 2 é possível perceber uma tendência de crescimento, e nos anos que
corresponderam ao processo eleitoral de 2003 (R$ 1 bilhão), 2007 (R$ 1,4 bilhão), 2010 (R$ 2
bilhões) e 2014 (R$ 2,3 bilhões), essa baixa nos gastos com publicidade durante esses anos,
ocorre por conta da Lei das Eleições, nº 9.504/97, que proíbe gastos em publicidade em ano
de eleição, pelos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas
30Só foi possível acessar os dados sobre os gastos publicitários no governo FHC a partir do ano 2000, antes
disso, o Estado brasileiro não disponibilizava de forma sistematizada e pública os dados referentes aos seus
gastos com publicidade.
62
entidades parte da administração direta ou indireta, que extrapolem a média dos gastos nos
três últimos anos que antecederam o pleito ou do último ano anterior da eleição.
Os valores apresentados de forma nominal, demonstram que foi possível identificar
que os gastos com publicidade nos governos Lula e Dilma eram maiores se comparados ao
governo de FHC, se trabalharmos com valores reais deflacionados com base no IPCA de
201431, é possível identificar um movimento contrário apresentado no gráfico 2. Os valores
reais demonstram que no período FHC os gastos com publicidade foram maiores se
comparados ao governo Lula e Dilma.
4,00
3,50
3,00
R$ Bilhões
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfico 3 - Evolução da verba de mídia do Governo Federal de 2000 a 2014 (R$ bilhões, valores
deflacionados pelo IPCA, base 2014)
Fonte: Dados publicados pelo IAP - Instituto para Acompanhamento da Publicidade
De imediato é possível identificar dois pontos: o primeiro diz respeito à inversão na
ordem dos governos que mais gastaram em publicidade de 2000 a 2014. Ao contrário do
gráfico 2, o gráfico 3, com os valores deflacionados aponta um processo de declínio no
montante de recursos públicos voltados para essa política. A outra questão de destaque é que,
se compararmos os valores reais gastos pelos diferentes governos neste quatorze anos, o
governo de FHC, em seus três últimos anos (2000 a 2002), direcionou para as diferentes
mídias uma média de R$ 3 bilhões. Só no ano 2000, o valor real dos gastos com publicidade
foi de R$ 3,2 bilhões e, em 2001, foram R$ 3,4 bilhões; como é de se esperar, no ano eleitoral
31Com um acúmulo de inflação na casa dos 141% no período de quatorze anos (2000-2014).
63
de 2003 houve uma queda nos gastos, atingindo a cifra de R$ 2,4 bilhões. Os gastos
realizados na gestão de FHC foram superiores à média de gastos realizados pelo governo Lula
e Dilma Rousseff: de 2003 a 2007 a média foi de R$ 2,3 bilhões, e de 2008 a 2014 o gasto
médio foi de R$ 2,5 bilhões. Salienta-se que somente estão disponíveis os dados dos três
últimos anos do Governo FHC, o que pode enviesar a média calculada.
3.2 - BREVE ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS GASTOS COM
PUBLICIDADE E SEGURIDADE SOCIAL
Para que se possa ter maior compreensão do grau de relevância da política de
distribuição da verba de mídia do Governo Federal para difusão de sua propaganda
institucional, abordar-se-á de forma comparativa o quantitativo de recursos públicos
destinados à política de seguridade social, na área de saneamento e para o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb). Estas duas áreas pertencem ao
conjunto de políticas sociais consideradas políticas de seguridade social, cujo principal
objetivo é amparar e assistir a população, a fim de elevar as suas condições de vida32.
Conforme os dados encontrados no sítio eletrônico do Ministério da Fazenda, na área
da Secretária do Tesouro Nacional33, de 2000 a 2014 (mesmo período de análise da verba de
mídia), as despesas reais com o Fundeb foram de R$ 70,334 bilhões, contra R$ 38,559 bilhões
gastos com verba de mídia. Se formos analisar o gasto anual, é possível identificar que nem
sempre o Fundeb recebeu uma quantia maior de recursos públicos se comparado ao
quantitativo direcionado para a mídia.
32 A escolha do Fundeb como elemento comparativo, se deu por considerar este investimento uma política
estruturante para o desenvolvimento da educação pública de base no país. A educação é um dos indicadores
estruturantes- conforme aponta o Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento Humano (PNUD) - para
se medir o Índice de Desenvolvimento Humano de um determinado país.
33 Link do Endereço Eletrônico: http://tesouro.fazenda.gov.br/
64
14,00
12,00
10,00
R$ Bilhões
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FUNDEB
Verba de Mídia do Governo Fedal
Gráfico 4 - Gastos com FUNDEB e Verba de Mídia no Brasil - 2000 a 2014 (R$ milhares, valores deflacionados
pelo IPCA, base 2014)
Fonte: Ministério da Fazenda e Instituto de Acompanhamento para Publicidade
De 2000 até 2006, a verba de mídia do Governo Federal (tanto nos dois últimos anos
do governo FHC quanto no primeiro mandato de Lula) foi superior aos recursos públicos
direcionados para manutenção do ensino público de base no país. Considerando-se os mesmos
anos, 2000 a 2006, houve uma diferença média de gasto anual de R$ 1,8 bilhão entre estas
duas políticas do Governo Federal.
Seguindo com a análise comparativa, agora com os gastos públicos na área de
habitação e saneamento, áreas também de extrema importância para o desenvolvimento
humano, em quinze anos (2000 a 2014), em todos os governos, a política de distribuição da
verba de mídia mostra-se superior aos valores direcionados às áreas de habitação e
saneamento. Se em quinze anos os diferentes governos assumiram o gasto de R$ 38,5 bilhões
na compra de espaço publicitário nos veículos de comunicação, no mesmo período os
governos de FHC, Lula e Dilma, juntos, direcionaram para as áreas de saneamento e
habitação o total de R$ 7,1 bilhões e R$ 11.3 bilhões respectivamente. Os gráficos 5 e 6
demonstram ano a ano o comparativo de gastos públicos entres as três áreas, verba de mídia,
saneamento e habitação.
65
4,00
3,50
3,00
2,50
R$ Bilhões
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Seguridade Social - Saneamento
Verba de Mídia do Governo Fedal
Gráfico 5 - Análise Comparativa entre Seguridade Social- Saneamento e Verba de Mídia Governo Federal
(valores deflacionados pelo IPCA, base 2014).
Fonte: Ministério da Fazenda e Instituto de Acompanhamento para Publicidade
O gasto em saneamento durante os quinze anos foi de R$ 473 milhões, um gasto muito
inferior ao que é destinado à verba de mídia, que gira em torno de R$ 2,5 bilhões. Em termos
percentuais o Governo Federal, em quinze anos, gastou 442% a mais em verba de mídia do
que em serviços de saneamento básico. O Governo Federal, por tanto, durante todo o período
considerado (2000-2014) tem priorizado os gastos em comunicação, em detrimento das
políticas públicas de seguridade sociais essenciais para o desenvolvimento humano (educação,
saneamento e cultura) conforme aponta o PNUD.
Vejamos agora os dados sobre a distribuição da verba de mídia do Governo Federal
entre meios, veículos e empresas, inclusive, a distribuição desses recursos entre as diferentes
regiões do país, tendo em vista a estratégia adotada a partir de 2003 de regionalização da
verba de mídia. A principal medida nesse sentido foi a ampliação do quantitativo de cadastro
das empresas de comunicação aptas a receber recursos públicos do Governo Federal (através
do Midiacad), com a intenção de tornar mais democrático o processo de distribuição regional
desses recursos.
66
3.3 - DISTRIBUIÇÃO DA VERBA DE MÍDIA DO GOVERNO FEDERAL POR
MEIO E VEÍCULO DE COMUNICAÇÃO.
O planejamento de mídia do Governo Federal inicia-se com a segmentação dos
recursos públicos destinados para à compra de espaço publicitário em diferentes meios de
comunicação. Essa compra atende a alguns critérios considerados estratégicos no plano de
comunicação, a exemplo da capacidade de cobertura geográfica do meio ou veículo, os
índices de audiência, a hierarquia de consumo dos meios e veículos de comunicação.
São seis os meios de comunicação apresentados pela Secom/PR como prioridades na
compra de espaço publicitário: TV aberta, rádio, jornal, revista, internet e mídia exterior34. Os
elementos estabelecidos pela própria Scom/PR que justificam essa escolha são: o jornal, a
revista a TV aberta e o rádio atendem essencialmente a capacidade de audiência e afinidade
dos programas produzidos pelas emissoras, no âmbito do Poder Executivo Federal, em que os
volumes de gastos devem atender a orientação dos indicadores de participação de mercado
(audiência) de cada veículo apresentado na pesquisa, atentando-se para o fato de que, sempre
quando for possível, deve-se incluir no planejamento desses dois meios emissoras
segmentadas com base no critério regional.
Ao estabelecer o critério de audiência (ou mídia técnica) como um dos principais
elementos que definem a política da distribuição de verba de mídia para rádios e emissoras de
TV, o Poder Executivo Federal estabelece de forma direta um compromisso de gasto maior
com as grandes empresas privadas de comunicação que sobrevivem da receita publicitária e
que, por consequência, são as maiores comercializadoras de audiência no país. A tabela 2
mostra a forma como o governo segmenta recursos públicos para compra de espaço
publicitário nos meios de comunicação.
34 Mídia Exterior aos outdoors e mobiliário urbano (abrigos de ônibus, relógios, totens de rua, lixeiras, protetores
de árvores),
67
Ranking de gastos por meio
TV
Total de 2000 a 2014, em R$ bilhões (IPCA,
ano base 2014)
Jornal
R$ 23,6
R$ 4,4
Rádio
Revista
R$ 3,6
R$ 3,3
Mídia Exterior
Internet
R$ 1,5
R$ 1,2
Mídia Exte. Digital
Cinema
R$ 713
R$ 221
Guias e Listas
Total
R$ 0,005
R$ 38,7
Tabela 2 – Ranking de gastos publicitários do Governo Federal por Mídia’
Fonte: Elaboração própria com base nos dados ofertados pelo IAP
É notória a superioridade dos gastos realizados no meio televisivo pelo Governo
Federal contra o segundo maior gasto, que é com o jornal, com R$ 4,4 bilhões. A TV recebeu
61% do total de R$ 38,7 bilhões que o Estado direcionou para verba de mídia. O que reafirma
o papel central que a indústria da televisão exerce na Indústria Cultural brasileira, como o
meio mais consumido no país.
Conforme a pesquisa Mídia Dados35, em 2017, o Brasil teria 66.865.527 domicílios
com TV. Considerando as regiões do país, o mesmo estudo afirmou que o Sudeste
29.291.506 de domicílios com aparelhos televisivos (98,3% de posse), seguido pelo Nordeste,
com 17.315.247 (96% dos lares), o Sul, com 10.318.655 (98% de posse), em seguida o
Centro-Oeste, com 5.126.752 (96,4%), e por último a região norte, que atingiu a estimativa de
4.813.367 televisões (92,8%). Certamente esses números cooperam com o processo de
produção da audiência, essencial para o mercado publicitário e anunciante, sejam eles
oriundos da esfera pública ou privada. A seguir, temos de forma detalhada o gasto anual do
Governo Federal na compra de espaço publicitário nos meios mencionados na Tabela 136.
35 Estes estudos foram construídos pelo Grupo de Mídia de São Paulo, que anualmente desenvolve pesquisas
relacionadas ao mercado de mídia no Brasil.
36 A ordem de exposição dos gráficos corresponde à hierarquia do maior investimento para o menor conforme
encontra-se exposto na Tabela 1.
68
Gráfico 6- Distribuição por meio
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IAP
O gráfico 6 demonstra os nove meios de comunicação que ao longo de quatorze anos
receberam verba pública do Governo Federal, apenas a guia de lista, ou guia telefônica,
deixaram de ser opção de veiculação da propaganda institucional do governo devido à perda
de espaço após o advento da internet. Se analisarmos alguns anos de forma isolada, é possível
identificar que, no governo FHC, houve uma maior destinação da verba de mídia para os
seguintes meios de comunicação: TV, rádio, revista, jornal, cinema e guia de lista (ou lista
telefônica). Já a partir da gestão de Lula e Dilma Rousseff, é possível identificar uma
69
tendência maior de direcionamento da verba de mídia para a internet e na mídia externa
digital (luminárias, outdoor eletrônico). O processo de popularização da internet e de
diferentes plataformas digitais fez com que o gasto em propaganda na rede aumentasse em
322% já na mídia externa digital o aumento foi de 114%. Já os meios impressos, jornal e
revista a redução de gastos foi de -80% e -64% respectivamente.
A seguir destacaremos a TV, internet e rádio, considerados os três meios de
comunicação mais utilizados pela população brasileira, conforme aponta a Pesquisa Brasileira
de Mídia 2016 - Hábitos de Consumo de Mídia pela População Brasileira37.
A tendência de evolução nos gastos voltados para compra de espaço publicitário na
internet pelo Governo Federal condiz, essencialmente, com o próprio processo de
desenvolvimento da infraestrutura e difusão comercial da rede em âmbito mundial e
nacional38, especialmente no período em que esta é concebida como um gigantesco mercado
mundial comercializador de informação-mercadoria, pautando-se preferencialmente pelo
movimento de produção de conteúdo e captação de audiência que passa a ser vital no processo
de negociação dos portais e redes sociais com os anunciantes, sejam eles do setor público ou
privado.
O processo tem semelhança com a chegada e popularização da
televisão de massa, no sentido de que para ele convergem tanto as funções
de vitrine do mercado (função publicidade) como as de reforço ideológico
liberal hegemônico, que o toma como uma bandeira de eficiência do livre
mercado e dos seus imensos benefícios: a ‘cidadania digital’, a inserção no
‘mundo globalizado’ e outros mitos (função propaganda) (Bolaño, 2011, pg.
153).
Ainda sobre os gastos com internet, o Governo Federal comprou espaço publicitário
para veicular sua propaganda institucional em 2162 empresas ao longo de quatorze anos,
dentre elas grandes empresas produtoras de conteúdo, produtos e serviços de internet, com
37 Dados disponibilizados pela Secretaria de Comunicação do Social do Governo Federal, Secom. Para ter acesso
à pesquisa na íntegra, acessar o sítio eletrônico http://www.secom.gov.br/atuacao/pesquisa/lista-de-pesquisas
quantitativas-e-qualitativas-de-contratos-atuais/pesquisa-brasileira-de-midia-pbm-2016.pdf/view
38 Para compreender mais a fundo o processo de surgimento da internet e o desenvolvimento econômico desta, é
essencial acessar a obra Economia Política da Internet (2011), produzida pelo Dr. César Bolño, Alain Herscovici,
Marcos Castañeda e Daniel Vasconcelo.
70
atuação no mercado nacional e internacional39. A tabela 3 traz o ranking com as 20 empresas
de internet que mais concentraram verba de mídia.
Empresas de Internet
1º Uol (Grupo Folha)
Valor Real (IPCA, ano base 2014).
2º Globo.com (Grupo Globo)
R$ 117.573.115
R$ 91.499.621
3º Terra Online (Grupo
Telefônica)
4º MSN (Grupo Microsoft)
R$ 88.467.258
R$ 83.033.945
5º Ig (Grupo Ongoing)
6º Yahoo! (Grupo Verizon)
R$ 77.865.827
R$ 44.989.694
7º Facebook (Grupo Facebook)
8º R7 (Grupo Record)
R$ 40.383.354
R$ 25.911.947
9º Carta Maior
10º Estadão (Grupo Estado)
R$ 22.496.992
R$ 22.299.331
11º Universal Mccann (Interpublic
Group Of Companies)
12º Folha Online (Grupo Folha)
R$ 17.960.987
R$ 17.391.272
13º Viaje Aqui
14º Google (Google Inc.)
R$ 15.954.232
R$ 13.605.962
15º Casa.com.br (Grupo Abril)
16º Terra (Grupo Telefônica)
R$ 11.516.508
R$10.731.806
17º Zentih
18º Panorama Brasil
R$ 10.482.441
R$ 8.148.920
19º Hotwords
20º O Globo Online (Grupo
Globo)
R$ 7.793.288
R$ 7.548.469
Tabela 3- Lista de Investimento nas Empresas de Internet.
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IAP.
As empresas que aparecem na lista acima como as que mais receberam verba de mídia
do Governo Federal pertencem a grupos empresariais, formadores do mercado oligopólico da
comunicação. O Grupo Folha, Grupo Globo, Telefônica, Microsoft, Grupo Abril, Google Inc,
Grupo Ongogoing, Interpublic Group of Companies e Grupo Verizon, que atuam em
diferentes ramos da comunicação – jornalismo, internet e tecnologia da informação, gráfica e
editora, radiodifusão e telefonia, juntas, essas empresas concentraram 65% do total da verba
de mídia que foi destinada pelo governo para compra de espaço publicitário na internet.
39Das onze empresas listadas na tabela XX, apenas a UOL, Globo.com, Terra, IG e a Yahoo!recebem recursos
públicos (sob a forma de verba de mídia) do Governo Federal desde os anos 2000, naturalmente isso interfere no
quantitativo acumulado por estas empresas ao longo dosos anos utilizados para análise da pesquisa.
71
Apesar de a internet ter apresentado o maior crescimento, ela ainda se encontra muito
aquém do montante dos recursos que foram direcionados para a TV entre 2000 e 2014. A
televisão ainda é o principal meio de divulgação do Governo: foram destinados R$ 23,6
bilhões de reais para esse tipo de mídia no período analisado, com uma média anual de gastos
de R$ 1,5 bilhão, distribuídos entre 1232 veículos diferentes, o sistema público e privado de
televisão.
Ranking Empresas de TV
1º Rede Globo
Valores em R$ (IPCA, ano base
2014)
2º Rede Sbt
R$ 9.586.588.150
R$ 2.833.694.297
3º Rede Record
4º Rede Bandeirantes
R$ 2.682.995.535
R$ 1.703.259.219
5º Rede Tv! 9
6º Tv Globo (Rede Globo)
R$ 667.783.940
R$ 485.807.507
7º Tv Globo
8º Tv Globo
Merchandising 4
R$ 338.237.088
R$ 334.461.717
9º Sportv
10º Globo News
R$ 267.539.021
R$ 264.028.931
11º Tve Brasil 2
12º Tv São Paulo 4
R$ 233.694.654
R$ 167.561.435
13º Tv Record 7
14º Rede Vida
R$ 153.694.250
R$ 153.478.250
15º Espn Brasil
16º Cnt Curitiba 6
R$ 119.315.819
R$ 109.988.447
17º Rede MTV (MTV)
18º Tv Globo Minas
R$ 95.554.411
R$ 86.325.321
19ª Tv Bahia 11
20º RbsTv Porto Alegre 12
R$ 78.471.413
R$ 77.639.050
Tabela 4 - Lista de Investimento nas Empresas de TV.
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IAP
A Tabela 4 apresenta veículos de televisão que atuam tanto no sistema aberto de TV
quanto no sistema fechado, com no caso da Sport TV, Globo News, ESPN Brasil ou MTV.
Juntas, os canais do sistema fechado receberam do Governo Federal a soma de R$ 746,438
milhões em forma de verba de mídia. Dessas quatro canais, duas são nacionais (Sport TV e
Globo News) e pertencem ao pacote de canais da Globosat ( Grupo Globo). Os outros canais
(MTV e ESPN) pertencem ao grupo Viacom40.
40 Viacom (VideoandAudioComunications) é um conglomerado de mídia estadunidense com redes de TV por
assinatura com atuação em diferentes países (Brasil, Canadá, Estados Unidos, México e Colômbia) com
72
Entre as vinte emissoras que mais receberam a verba de mídia do Governo Federal,
apenas a TVE Brasil, que no ranking aparece como décima primeira, pertence ao sistema
público de TV. Uma realidade sintomática da política de comunicação do Estado brasileiro,
que impulsiona o sistema público para uma posição secundaria, priorizando assim o sistema
comercial de televisão, dando manutenção ao papel de “complementariedade marginal”
exercido pelo próprio sistema público, conforme aponta Jonas Valente.
O termo é para designar o papel secundário experimentado por estas
experiências em sua evolução histórica em relação à estruturação do modo
de regulação setorial da televisão na Indústria Cultural brasileira. Nesse
processo, a referida condição se desenvolveu condicionada, em fase
específica, pelos papéis definidos pelos compromissos institucionalizados
firmados no âmbito dos interesses do Estado e do capital para a reprodução
40 do modo de regulação setorial da televisão (VALENTE, 2009, p. 59).
Enquanto a TVE Brasil recebeu R$ R$ 233, 695 milhões como de verba de mídia, o
que corresponde a 1% do total de R$ 23,6 bilhões destinados à TV, a rede Globo, emissora
que mais recebeu do Governo Federal, somou um total de 9,586 bilhões, o que equivale a 40
% do total da verba. Se somarmos esse valor ao que as filiadas da emissora também
receberam, a soma salta para 10,987 bilhões. A lista segue com as demais emissoras de TV do
sistema comercial, principais comercializadoras da mercadoria audiência: Rede SBT, Rede
Record, Rede Bandeirantes e Rede TV.
Vejamos agora quais as empresas do sistema radiofônico (terceiro meio mais
consumido no país) que mais receberam verba de mídia do Governo Federal.
Ranking Empresas de Rádio
1º Globo AM 1100 AM
Valores em R$ (IPCA, ano base
2014))
(Grupo Globo)
R$ 118.350.482
2º Jovem Pan AM SAT AM
(Grupo Jovem PAM)
3º Globo AM 1220 AM
(Grupo Globo)
R$ 114.799.465
R$ 111.367.116
4º CBN SAT AM (Grupo
R$ 97.058.526
produção de conteúdo em diferentes ramos da Indústria Cultural- televisão a cabo, radiodifusão, rádio, filmes e
portal de internet. 80% das ações da Viacom pertencem ao conglomerado NationalAmusements, empresa que,
além de operar em mais de 1.500 salas de cinema espalhadas pelos EUA, Reino Unido, America Latina e Rússia,
também atua na produção de filmes através da parceria com a Paramount Pictures.
73
Globo)
5º Super Rádio Tupi AM
1280 (Os Diários Associados)
6º Capital AM 1040
(Companhia Brasileira de
Bebidas Premium)
R$ 87.738.748
R$ 73.126.737
7º Bandeirantes AM 840
(Grupo Bandeirantes)
8º Antena 1 SAT FM (Orlando
Negrão Júnior/ Rocha Branca)
R$ 68.038.084
R$ 65.607.472
9º Radio Band AM SAT AM
(GrupoBandeirantes)
10º Gaúcha AM 600 (Grupo
RBS)
R$ 63.108.534
R$ 54.324.318
11º Jovem Pan AM 620
(Grupo Jovem PAM)
R$ 51.386.169
12º Nativa 95,3 FM (Grupo
Bandeirantes)
R$ 42.773.672
13º Itatiaia AM 610
14º Rede Transamérica FM
R$ 42.413.386
(Grupo Alfa)
R$ 40.153.454
15º Alpha 101,7 FM (Grupo
Camargo de Comunicação)
R$ 37.622.850
16º Transcontinental FM
104,7 (Cid Luiz de Souza
Jardim)
R$ 35.026.758
17º CBN SAT AM (Grupo
Globo)
R$ 33.608.140
18º Cobram AM (Não
identificado)
R$ 33.229.518
19º FM O Dia 100,5 (Grupo o
dia)
R$ 33.042.915
20º CBN AM 780 (Grupo
Globo)
R$ 32.348.467
Tabela 5 - Lista de Investimento nas Empresas de Rádio.
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IAP
Assim como no meio televisivo, o Governo Federal também destinou maior parte do
recurso público em formato de verba de mídia para as rádios do setor privado, onde na lista
acima é possível identificar essas emissoras nas vinte primeiras posições. Destaca-se aqui o
fato de que essas emissoras de rádio, quando não são propriedade de grandes grupos
empresariais que atuam no mercado nacional e internacional de comunicação e
entretenimento. O Grupo Globo, Bandeirante e a Jovem Pam, pertencem a grupos
empresariais que dominam o mercado regional de comunicação e que também atuam em
outros ramos de mercado, a exemplo da Rádio Antena 1 SAT FM, que é propriedade do
empresário Orlando Negrão Júnior, proprietário de uma das principais empresas de
comercialização de água mineral no país, a Água Mineral Rocha Branca.
74
Destaca-se o Grupo Globo, o conglomerado de mídia que mais recebeu verba do
Governo Federal para veicular sua propaganda institucional. Além das rádios que levam o
nome do próprio grupo, como Globo AM, outras emissoras, a exemplo da CBN, fazem parte
do mesmo grupo empresarial, o que atribui ao grupo o total de R$ 392,732 mil de 2000 a
2014.
Vimos há pouco que parte da verba de mídia do Governo Federal para internet é
restrita a parcela de grandes conglomerados de empresas multinacionais. Na esfera da TV e
do rádio, foi possível identificar a reprodução da mesma política de comunicação voltada para
manutenção do sistema privado, o que nos leva a afirmar, mesmo de forma parcial, que a
política de comunicação do Governo Federal, sob a égide da distribuição da verba de mídia,
além de priorizar as esturras de diferentes mercados que formam a rede da Indústria Cultural,
acaba por conservar o sistema privado de comunicação. E mais: o Estado, na condição de um
anunciante, porta-se como um agente privado dependente da produção da mercadoria
audiência gerada no bojo das relações de trabalho desenvolvidas dentro da lógica de produção
edificada pela Indústria Cultural.
3.4 - A REGIONALIZAÇÃO DA VERBA DE MÍDIA DO GOVERNO FEDERAL EM
NÚMEROS.
A medida adotada por governo Lula para regionalizar a verba de mídia tem por
objetivo principal a ampliação do quantitativo de empresas de comunicação aptas a veicular a
propaganda estatal, a fim de proporcionar uma melhor distribuição da verba de mídia nas
diferentes regiões do Brasil. Para se cumprir essa meta, a primeira medida adotada foi a
criação de um sistema de cadastro em 2003, denominado Midiacad. Até 2015 essa medida
contribuiu para que houvesse um aumento de 2.207% no número de emissoras de rádio e TV,
aptos a receberem a verba de mídia.
Para auxiliar o processo de regionalização iniciado pela política do Midiacad, em
2008, a Presidência da República, estabeleceu o decreto nº 6.555, que ordena sobre as ações
de comunicação do Poder Executivo Federal. No Art. 2º, inciso X do decreto, o texto ressalta
“valorização de estratégias de comunicação regionalizada (BRASIL, 2008)”. Para o governo
75
petista, a política de regionalização representaria um avanço no processo de democratização
da verba de mídia, tendo em vista que, após estas duas medidas, mais veículos, de diferentes,
regiões, passariam a receber recursos públicos para veicular a propaganda institucional do
Estado, principalmente os veículos de pequeno e médio porte.
São notórias as consequências geradas pela política de cadastro do Mídiacad e o
decreto nº 6.555. O percentual de cadastro apresentado acima demonstra isso. Contudo, ao
identificar para onde o Governo Federal direcionou esses recursos públicos ao longo dos
quatorze anos, é possível identificar que essa política de comunicação concentrou boa parte
dos recursos nas mãos de conglomerados midiáticos privados.
O fato de o governo ter ampliado o quantitativo de veículos aptos a receberem verba
de mídia nos últimos anos não necessariamente implica em uma divisão equânime desses
recursos entre as regiões do país. O gráfico 8 apresenta o resultado para o período em que se
adotou legalmente a política de regionalização, 2003 a 2014 (gestão Lula e Dilma Rousseff), e
o gráfico 9 exibe apenas os anos de 2000 a 2002, abordando apenas parte da gestão do
governo FHC. Exibidos dessa forma os dados nos dão uma compreensão característica de
como os três governos (FHC, Lula e Dilma) estruturaram a política de distribuição da verba
de mídia.
2000 a 2014
R$ 1.367.471
4%
R$1.698.672
5%
Sudeste
Nordeste
Sul
Centro-Oeste
Norte
R$1.081.616
3%
R$517.871
1%
R$31.722.316
87%
Gráfico 7- Gastos do Governo com Mídia por Região - 2000 a 2014 (Valor Real IPCA, ano base
2014)
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados ofertados pelo IAP
76
2003 a 2014
Sudeste
Nordeste
Sul
Centro-Oeste
Norte
R$14.687.383
87%
R$ 785.027
5%
R$ 692.809
4%
R$ 195.956
1%
R$ 573.887
3%
Gráfico 8- Gastos do Governo com Mídia por Região - 2008 a 2014 (Valor Real IPCA, ano base 2014)
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados ofertados pelo IAP
2000 a 2002
R$ 299.731
3%
Sudeste
Nordeste
Sul
Centro-Oeste
Norte
R$ 412.437
5%
R$ 235.860
3%
R$ 130.633
2%
R$ 7.474.704
87%
Gráfico 9 - Gastos do Governo com Mídia por Região - 2000 a 2002 (Valor Real IPCA, ano base
2014)
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados ofertados pelo IAP
O gráfico 7 demonstra que a política de regionalização, durante os quatorzes anos
analisados a região sudeste foi a que mais recebeu verba de mídia do Governo Federal (FHC,
Lula e Dilma). Em termos percentuais, a região Sudeste é que mais concentra verba de mídia,
77
com 87 %. O Nordeste aparece como segunda região com 5%, a região Sul como a terceira,
com 3%, e por último a região Norte, com 1%. Esses números demonstram que apesar de o
Governo ter criado diferentes medidas políticas para que houvesse a regionalização de seus
gastos com publicidade, ainda há uma forte tendência de concentração desses gastos na região
sudestes. A única diferença, em termos de concentração regional, aparente no gráfico 9, é que
tanto a região centro-oeste quanto a região sul cocentraram 3% do total de verba de mídia
distribuída entre os anos 2000 a 2002.
Outro elemento de reflexão é que, se por um lado houve uma mudança quantitativa
nos veículos de comunicação aptos a receber a verba de mídia do Governo Federal,
especialmente a partir da invenção do Midiacad, por outro lado essa medida não modificou
qualitativamente o processo de concentração de recursos públicos, em determinados veículos
de comunicação privados, localizados na região Sudeste.
A partir dos dados apresentados e analisados ao longo desse capítulo, é possível inferir
que, independentemente da gestão, FHC (2000 a 2002), Lula (2003 a 2011) e Dilma Rousseff
(2011 a 2014), a política de comunicação do Estado brasileiro, em especial o processo de
distribuição da verba de mídia para veicular sua propaganda institucional, mostra-se como
uma política de Estado, cuja principal característica é de privatização e concentração de
recursos públicos nas principais empresas que formam a Indústria Cultural, seja em âmbito
nacional ou internacional. Assim, o Estado brasileiro na condição de um anunciante privado,
age com base na dinâmica estabelecida pelo mercado de comunicação, especialmente a partir
do consumo da mercadoria audiência, produzida em larga escala pelas indústrias culturais.
78
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base nos elementos apresentados nos três capítulos que estruturam a presente
pesquisa foi possível afirmar algumas hipóteses oriundas da política de distribuição da verba
de mídia do Governo Federal desde a publicação desses dados (2000 a 2014). A primeira
hipótese é que essa política carrega em si um caráter privatizador, pois, uma parcela
considerável desses recursos é destinada para os setores privados da comunicação, em todos
os meios analisados (televisão, rádio, internet, guia de lista, cinema, jornal e revista impressa).
E isso se dá devido à decisão política do Estado brasileiro em compreender que o principal
critério decisório para segmentação de seus recursos de mídia deve corresponder à questão da
mídia técnica ou níveis de audiência gerados pelas empresas de comunicação no país. A
audiência, em sua forma de mercadoria, consolida-se como principal elo entre o Estado e
diferentes representantes da comunicação privada no Brasil, considerando que esse setor é o
principal produtor dessa mercadoria.
Este comportamento operado pelo Estado gera uma espécie de mimetismo, onde o
mesmo comporta-se como um agente privado qualquer, dependente dos circuitos comerciais
de comunicação na busca da mercadoria audiência produzidas pelos monopólios partícipes da
Indústria Cultural. Nesse contexto os aparelhos públicos de comunicação ao longo dos
quatorze anos receberam um quantitativo inferior de recursos públicos, o que nos leva a
reforçar a tese defendida por Jonas Valente de que no Brasil o sistema público de
comunicação cumpre um papel secundário, ou nas próprias palavras do autor, cumpre um
papel de complementaridade marginal.
Foram vultosos os montantes de recursos públicos, sob forma de verba de mídia,
gastos na compra de espaço publicitário com as principais agentes do mercado nacional e
internacional de comunicação e produção de conteúdo, seja no âmbito da radiodifusão ou
internet, onde as corporações Globo, Record, SBT, Rede TV! e Bandeirantes são os
principais destinos da verba de mídia para o sistema aberto de televisão.
Outro fator de destaque foi o resultado gerado a partir da análise da política de
regionalização da verba de mídia. Ao analisar essa medida adotada pelo Governo, não houve
79
de fato um movimento de desconcentração desses recursos na região sudeste, mesmo após o
aumento de 2.207% a mais de veículos cadastros no Midiacad para receber a verba, sendo que
o maior quantitativo de novos veículos pertence. A questão da concentração de recursos
públicos no setor privado em detrimento do sistema público de comunicação é discutida no
campo político por diferentes movimentos e espaços de debates41que atuam na perspectiva da
democratização da comunicação. Para estes, um dos primeiros passos para o Estado brasileiro
operar na perspectiva de fortalecimento do sistema público de comunicação necessariamente
perpassa pelo direcionamento dos recursos destinados para compra de espaço publicitário
(verba de mídia) mídia para geração e financiamento de políticas públicas que sejam capazes
de fortalecer um sistema de comunicação público.
Por fim, A verba de mídia do Governo Federal, objeto deste estudo, é apenas parte de
um universo mais amplo que corresponde à contratação de serviços publicitários, que por sua
vez envolve diferentes agentes privados para planejamento e execução do plano de
comunicação institucional com base na difusão da propaganda estatal, o que nos aponta novos
desafios de pesquisa na tentativa de compreender a totalidade de recursos utilizados pelo
Estado brasileiro para execução de seu plano de propaganda. Esses são novos desafios há
serem explorados em outro momento. No mais, acredita-se que as questões analisadas e
esclarecidas em torno da política de distribuição da verba de mídia ao longo de quatorze anos,
servirão de ferramenta para contribuir tanto com outras produções acadêmicas no campo da
comunicação, como também para movimentos sociais que apontam outras possibilidades de
comunicação no Brasil.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
41A exemplo do Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação, Coletivo Inervozes e Executiva dos
Estudantes de Comunicação.
80
ARRUDA, Maria Arminda do Nascimento. A Embalagem do Sistema: A Publicidade no
Capitalismo Brasileiro. 3. Ed. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2015.
ADORNO, Theodor W. HORKHEIMER, Max. Dialética do Esclarecimento: fragmentos
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A comunicação dos governos em ano de eleição no Brasil é regida por regras rígidas estabelecidas principalmente pela Lei nº 9.504/1997 (Lei das eleições )https://www.tse.jus.br/
Principais Regras e Vedações
Publicidade Institucional (Período de Defeso Eleitoral): A principal regra é a proibição de autorização e veiculação de publicidade institucional dos atos, programas, obras e serviços dos órgãos públicos nos três meses que antecedem o pleito (o chamado "defeso eleitoral").Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral.
Exceções: A publicidade é permitida apenas em casos de grave e urgente necessidade pública, como calamidades, ou para produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, desde que haja reconhecimento da Justiça Eleitoral. Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Caráter Educativo, Informativo ou de Orientação Social: A publicidade permitida deve ter caráter estritamente educativo, informativo ou de orientação social, sem a inclusão de nomes, símbolos ou imagens que possam caracterizar promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Limitação de Gastos: Os governos não podem empenhar, no primeiro semestre do ano eleitoral, despesas com publicidade que excedam a seis vezes a média mensal dos valores empenhados nos três anos anteriores à eleição. Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Pronunciamentos em Cadeia de Rádio e Televisão: Agentes públicos estão proibidos de fazer pronunciamentos em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral gratuito, a menos que se trate de assunto urgente, relevante e característico das funções de governo.Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Uso de Marcas e Símbolos: Fica suspensa a divulgação da marca do Governo Federal (ou de qualquer nível: estadual/municipal) e de programas/campanhas que possam constituir sinal distintivo ou slogan de campanha durante o período eleitoral.Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Redes Sociais e Agentes Públicos: Agentes públicos podem ter posicionamentos políticos em suas redes sociais pessoais, mas devem tomar cuidado extremo para não utilizar a função pública ou a estrutura do órgão para promover candidatos, partidos ou coligações. É vedada a inclusão de postagens que caracterizem propaganda eleitoral nos perfis institucionais (como divulgação de nomes, números de candidatos ou slogans partidários). Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Objetivo
Essas normas visam preservar a isonomia (igualdade de condições) entre todos os candidatos, impedindo que aqueles que já estão no poder usem recursos públicos, visibilidade e a estrutura governamental como ferramenta de campanha eleitoral. O descumprimento dessas regras pode levar a multas, cassação do registro da candidatura ou do mandato, além de outras sanções judiciais. Segundo o Site Oficial do Tribunal Superior Eleitoral
Direita, Esquerda e Centro. Sempre inflam sua comunicação social em no pré eleitoral. Pura tolice enxergar isso de acordo com nossa convicção política.
Confira a noticia na Folha de São Paulo. .https://www1.folha.uol.com.br/
E assim caminha a humanidade.
Imagem ; Site Poder 360.
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