O poder pode ter origens econômicas, ideológicas ou políticas. A política opera sobre as esferas econômica e ideológica, buscando exercer influência sobre a sociedade como um todo.
O poder exercido através da política pode ser visto como legítimo quando há o consentimento das pessoas ou ilegítimo quando a força é usada sem concordância.
Em resumo, a política sem o poder não se realiza, pois o poder é o instrumento central para a organização e gestão da vida em sociedade, garantindo que um grupo ou indivíduo tenha a capacidade de impor ou influenciar as ações de outros. . Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Quarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
Confira a dissertação do autor MANUEL FONTAINE CAMPOS
Natureza, origem e exercício do poder político
MANUEL FONTAINE CAMPOS
1 – A natureza do poder político.
Falar sobre a natureza do poder político, implica tentar definir o que é
o poder e, seguidamente, em que consiste o poder político.
O poder é um daqueles conceitos de fácil compreensão mas de defini
ção complexa. Talvez por isso, foi, ao longo dos tempos, objecto das definições
mais diversas. NORBERTO BOBBIO (1989: 232) distingue definições substan
cialistas, subjectivistas e relacionais do poder1, consoante o mesmo seja
identificado com uma coisa que se usa para adquirir outros bens2, com a
capacidade de um sujeito alcançar certos efeitos, ou com uma relação entre
dois sujeitos que implica a possibilidade de um deles obter do outro um com
portamento determinado3.
Uma definição mista, subjectiva e relacional, de poder social, é a de
RUTH ZIMMERLING (2005: 141) que o define como «a capacidade de obter
resultados desejados fazendo com que os outros se comportem como quere
mos»4. Como o poder político é subcategoria do poder social, essa definição é
adequada à sua explicitação, embora seja igualmente aplicável a outras sub
categorias como as de poder económico e poder ideológico. O poder económico
Escola de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa. Comunicação
apresentada no Curso de Ética e Política organizado pela Fundação Spes e que
decorreu em Lisboa em 19 e 21 de Janeiro de 2009.
1Naturalmente, são possíveis outras classificações. RUTH ZIMMERLING (2005: 33
74), por exemplo, distingue definições sociológicas, filosóficas e económicas do con
ceito de poder.
2Assim, em 1651, THOMAS HOBBES define «o PODER de um homem» como «os
meios que tem no presente para obter qualquer Bem aparente no futuro» – THOMAS
HOBBES (1996: 62).
3Veja-se a definição de poder de ROBERT DAHL, como «relação entre actores, no
qual um induz os outros a agirem de um modo que de outra forma não agiriam» –
apud NORBERTO BOBBIO (1989: 232).
4Já MAX WEBER havia proposto uma definição mista de poder como «a capacidade
de impor a sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistência» -
apud RUTH ZIMMERLING (2005: 31). Sobre a definição de poder, cf., ainda, LUCAS
PIRES (1998: 40).
1
derivaria, numa perspectiva substancialista, da posse da riqueza. O poder
ideológico, da detenção do saber. O poder político, como veremos, do uso da
força5.
É possível distinguir-se o poder social da influência social. Esta con
siste na «capacidade de afectar as crenças de outros, i. e., o seu conhecimen
to ou as suas opiniões sobre o que existe ou deveria existir»6. Assim, esta
influência pode ser caracterizada como ideológica (científica, religiosa, lite
rária…). É claro que a existência de influência pode redundar, sobretudo se
houver consciência da mesma pelo sujeito que influencia, em poder social.
Será, então, poder ideológico.
O poder político consiste, originariamente, na possibilidade de impor
pela força, aos indivíduos membros de um grupo social (da cidade, ou polis),
a adopção de um determinado comportamento. Quando, na passagem da
Idade Média para a Idade Moderna, esse poder passou a ser exercido com
exclusividade (monopólio da coerção legítima - WEBER), dando origem ao
surgimento do Estado, recebeu o nome de soberania7. Na teoria geral do
Estado, apesar de críticas diversas8, tende a aceitar-se que o Estado só exis
te quando estão reunidos três elementos: um povo, um território e um poder
político soberano. O poder é soberano, na definição de JEAN BODIN, quando ésupremo a nível interno e independente a nível externo.
O exercício da força física consiste, porém, numa ultima ratio, sendo
primeiro utilizados outros meios: persuasão (propaganda), oferta de incenti
vos, ameaça de sanções… Deste modo, não ocorre frequentemente, para a
maioria dos cidadãos de um Estado moderno, confrontarem-se com o exercí
cio efectivo da força física por parte do Estado. Tal pode ocorrer se esse cida
dão for detido, se os seus bens forem executados e retirados à força da sua
5Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 236).
6RUTH ZIMMERLING (2005: 141).
7Caracterizando o poder político como o direito exclusivo de uso da força num
determinado território, cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 234-235). Para uma aproxima
ção sintética ao conceito de Estado, cf. GOMES CANOTILHO (2002: 89-91).
8Quanto a estas, cf. PAULO RANGEL (2002).
2
posse, etc.9. Apesar de tudo, a possibilidade de exercício da força física confe
re credibilidade à actuação do poder público e, portanto, contribui decisiva
mente para a sua eficácia10. De realçar ainda que, como se vê, o Estado usa
igualmente o poder económico e o poder ideológico, para além do poder espe
cificamente político.
Na intersecção entre o poder ideológico e o poder político encontra-se o
poder jurídico. A evolução histórica implicou, pelo menos no mundo ociden
tal, que a soberania tivesse uma expressão jurídica: a possibilidade de adop
tar actos jurídicos de autoridade. Trata-se de declarações que produzem uma
transformação na esfera jurídica dos destinatários (designadamente nos
seus direitos e obrigações) sem necessidade do seu consentimento11. O Direi
to, na verdade, passa a ser usado como instrumento de exercício do poder
político. Por outro lado, o Direito continha a virtualidade, que veio a ser
aproveitada no seguimento das revoluções liberais, de impor limites ao exer
cício do poder.
O poder político é, assim, um poder exercido sobre os elementos de um
grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera jurí
dica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder12.
9Com exemplos impressivos do exercício da força sobre os indivíduos sujeitos ao
poder de um Estado, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1134-1136).
10 Cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68-69).
11 Podem estar em causa normas ou actos não normativos. As normas jurídicas con
jugam as características da generalidade (os destinatários são definidos por recurso
a categorias amplas) e abstracção (destina-se a regular situações futuras típicas).
Os actos não normativos podem ser individuais, concretos, ou ambos.
12 O poder político, desta forma, encontra-se na conjugação de um poder jurídico
com um poder social fáctico. Neste sentido, REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 10-12 e 63)
considera que o Direito e o Estado «fazem parte um do outro como as duas faces de
uma medalha». No mesmo sentido, discutindo a relação entre o Estado e o Direito,
cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1143-1146). ZIMMERLING (2005: 254-260, 266) verifi
ca três pontos de contacto particularmente relevantes entre o poder jurídico e o
poder social fáctico: (i) por um lado, o objectivo do poder jurídico é o de condicionar
(restringir) o exercício dos poderes sociais privados e, para tal, precisa de se tradu
zir num efectivo poder social público; (ii) por outro lado, a fundamentação do poder
jurídico encontra-se em normas de competência, mas a fundamentação última des
tas, afastada a hipótese kelseneana da norma fundamental pressuposta, só pode
encontrar-se na efectividade de aplicação dessas normas, que, em última instância, 2 – A origem do poder político.
A questão da origem do poder político pode ser reconduzida a interro
gações múltiplas, relativas ao surgimento histórico desse poder, às funções
que desempenha, à sua legitimidade ou à determinação sociológica dos gru
pos que verdadeiramente o exercem.
Referir-nos-emos a duas questões: a da legitimidade e legitimação do
poder político, e a da função desse poder13.
a) A legitimação e a legitimidade do poder político.
Rigorosamente, nenhum regime político, ainda que não democrático,
pode subsistir duradouramente sem a obediência e, portanto, aceitação, da
maior parte da população14. A relação de poder é sempre, de algum modo,
consentida15. Esse consentimento pode exprimir-se em eleições ou, simples
mente, na não revolta contra um regime autocrático. A origem do poder polí
tico está, assim, em última instância, no consentimento (expresso ou tácito)
dos destinatários do poder em serem governados.
A sociologia procura explicar as razões dessa aceitação investigando o
modo de legitimação do poder, o que levou WEBER a distinguir o poder tradi
depende da existência de um poder social fáctico; (iii) finalmente, o exercício do
poder jurídico, e nomeadamente o conteúdo das normas, pode ser determinado por
poderes sociais de facto (v.g., lóbis) distintos dos titulares formais daquele poder. É
quanto a este último ponto que a autora salienta o papel, desempenhado pela
influência social, de «correia de transmissão» entre o poder social de facto e o poder
jurídico.
13 Quanto ao surgimento histórico do poder político, nomeadamente a sua diferen
ciação institucional relativamente ao exercício de outras funções, e bem assim
quanto ao surgimento do Estado na Idade Moderna como resultado de um processo
de centralização, concentração, territorialização e institucionalização do poder polí
tico, cf. PAULO RANGEL (2002). A questão de saber se a categoria «Estado» só pode
ser aplicada ao sistema político que emerge das ruínas da Idade Média é, no entan
to, controvertida. Para uma análise que parte de uma resposta negativa a essa
questão, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1156-1162). Discutindo a questão, cf. NOR
BERTO BOBBIO (1989: 223-231).
14 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
15 A antropologia parece ter chegado à mesma conclusão. É essa a conclusão que se
retira, nomeadamente, do estudo que Claude Lévi-Strauss fez sobre os índios Nam
bikwara: «o consentimento é […] a origem e o limite do poder» – cf. JEAN-PIERRE
COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 232). Sobre o estudo de Lévi-Strauss, cf., ainda,
JOSÉ GIL (1989: 76-77).
4
cional, o poder legal-racional e o poder carismático16. Tais razões são apre
sentadas como meramente explicativas – trata-se de descobrir porque é que
o poder é aceite. Essas razões não implicam, assim, uma fundamentação
normativa, axiológica, ética, do poder vigente. O que não impede que tais
razões possam ser encaradas desse ponto de vista, que é o da legitimidade
do poder17.
Aqueles que procuram avaliar da legitimidade do poder político
entendem que este deve ser eticamente justificado. Na verdade, a questão da
legitimidade do poder político é diversa da da sua eficácia (de outro modo,
parafraseando S. AGOSTINHO, o que diferenciaria o poder estatal do poder
das máfias?). A ideia de legitimidade concretiza-se na formulação de um
padrão normativo que serve para avaliar o poder político vigente. A questão
é, agora, esta: deve o poder político ser aceite? Ou: o que justifica a as impo
sições desse poder?18 Assim, ao longo da história, foram sendo propostos
diversos princípios normativos de justificação do poder: legitimidade divina
(Deus) ou democrática (povo), dinástica (tradição) ou revolucionária (pro
gresso), ou da natureza (força ou razão)19. É conhecida, a este propósito, a
afirmação de Aristóteles que descreve o homem como um «animal político»,
com o que desde logo se inculca a ideia da natural participação do ser
humano na sociedade política e, correlativamente, natural submissão do
homem aos ditames do poder político. Esta concepção é acolhida depois por
autores cristãos como S. Agostinho e S. Tomás de Aquino. Concepção dife
rente é proposta por autores como Thomas Hobbes, Bento Espinoza, John
Locke, Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau: a da origem contratual da
16 Sobre esta concepção, cf. JEAN-PIERRE COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 235
249).
17 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 243). Sobre a distinção entre o que chama de legi
timação ética (aquilo que referimos como legitimidade) e a legitimação sociológica,
cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
18 Vejam-se, a este propósito, as palavras iniciais da obra Do Contrato Social, de
Jean-Jacques Rousseau, em que o autor, de forma lapidar, apresenta como seu
objectivo, não o de explicar o surgimento histórico do poder político, mas o de des
cobrir em que circunstâncias poderá o mesmo ser legítimo – JEAN-JACQUES ROUS
SEAU (1966: 41).
19 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 239-242).
5
sociedade política, que radica a submissão dos indivíduos ao poder do Estado
num consentimento originário20.
Do conceito de legitimidade resultou uma certa concepção da obriga
ção política, do dever de obedecer ao comando do poder político: só existirá se
o mesmo for legítimo21 (embora, para S. TOMÁS DE AQUINO, o acto de desobe
diência esteja ainda condicionado a um cálculo quanto às suas consequên
cias).
Deste modo, e conjugando os conceitos de legitimação e legitimidade,
pode acontecer que um poder esteja legitimado mas não seja legítimo. Ou
vice-versa. Assim, para um partidário da legitimidade democrática, o facto
de num certo país existir uma ditadura que parece gozar da tolerância da
população será sinal da sua legitimação, mas não da sua legitimidade. Veri
fica-se, também por este exemplo, o carácter fáctico e verificável da legiti
mação e o carácter normativo e contestável da legitimidade.
Não se deve confundir legitimação e legitimidade democrática: esta
diz respeito aos processos formais de designação dos titulares do poder,
aquela à obediência concreta e generalizada dos destinatários do poder. No
entanto, é evidente que um poder legítimo do ponto de vista democrático é,
com grande probabilidade, um poder legitimado. Tal resulta de, desde logo,
em circunstâncias de sufrágio universal, o voto poder ser interpretado, não
só como intenção de designar os titulares do poder, mas também como acei
tação do poder a ser exercido. Por outro lado, o povo aceitará tão mais o
poder político vigente quão mais o considerar legítimo. Ora, nos Estados
democráticos, a ideia de legitimidade dominante na população tende a ser a
ideia da legitimidade democrática do poder político. Nesses Estados, a legi
timação é afirmada na sujeição periódica a eleições do grupo que conjuntu
ralmente ocupa o poder e ainda nas sondagens com que se expressa a solidez
do apoio popular.
Por outro lado, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimida
de não depende apenas da consagração de um procedimento democrático,
20 Para uma apreciação crítica das concepções expostas, cf. FREITAS DO AMARAL
(1983: 1162-1170).
21 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 242).
6
mas também do respeito de determinados princípios que asseguram o não
abuso do poder e a protecção dos direitos dos cidadãos – daí que se fale em
regimes liberais-democráticos. Estes princípios de legitimidade adquirem
força jurídica vinculativa através da sua consagração em Constituições.
b) A função do poder político
Um ponto que não pode deixar de ser referido, a propósito da origem
do poder político, é o do papel ou função desse poder22. Para que serve? O
poder político existe, antes de mais, porque se verificou ser historicamente
indispensável à imposição e manutenção da paz em sociedade. Um Estado
que não consiga garantir um grau mínimo de segurança interna torna-se
num «Estado falhado» e, portanto, deixa de existir como Estado. A garantia
da paz é, assim, o primeiro fim do Estado23, no sentido de que é aquele fim
cujo não cumprimento acarreta a própria destruição do Estado.
Todos os Estado adoptaram, ainda, como fim a administração da jus
tiça em sociedade, provavelmente pela sua ligação estreita à manutenção da
paz social. Na verdade, os tribunais e, depois, os tribunais do Estado, sur
gem historicamente como alternativa à realização da justiça «pelas próprias
mãos». Não é difícil compreender como esta podia colocar em causa a ordem
pública e, portanto, o fim primário do Estado.
A garantia da paz interna e externa e a administração da justiça
implicaram a instituição de serviços públicos policiais, militares, jurisdicio
nais e, ainda e compreensivelmente, fiscais. Ao longo da história os Estados
não se ficaram por este «Estado mínimo», acabando por prosseguir fins adi
cionais diversos que se podem resumir na expressão «bem-estar»: os Estados
tentam garantir o bem-estar dos governados24. É com a democratização do
poder político, sobretudo, que esta tendência se acentua.
Assim, uma das origens do poder político é esta: a existência de inte
resses públicos (ou «bens públicos») que exigem uma organização dotada do
22 Não se confunda este sentido de função com aqueloutro em que se exprimem
diversas formas de exercício do poder político (função legislativa, função executiva,
função jurisdicional….).
23 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68).
24 Cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1140-1143).
7
monopólio da coerção legítima para poderem ser prosseguidos ou fornecidos.
A legitimação dos Estados resulta, em parte, daqui: da capacidade demons
trada de proverem à satisfação desses interesses, ao fornecimento desses
bens. Na verdade, tem de reconhecer-se que, em grande medida, a manuten
ção do apoio popular depende da eficácia da acção política na consecução dos
interesses públicos ou, pelo menos, no convencimento da opinião pública
desse facto.
Deste modo, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimação,
em cada momento, do poder político em exercício depende, simultaneamen
te, da legitimidade e da eficácia do exercício do poder. O poder político legi
tima-se pela designação, directa ou indirecta, dos seus titulares através de
eleições, pelo respeito dos princípios do Estado de Direito e pela garantia
mínima da paz social, da administração da justiça e do bem-estar da popula
ção25 26.
3 – O exercício do poder político
Definimos poder político como o «poder exercido sobre os elementos de
um grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera
jurídica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder». Dissemos que o Estado,
para além do poder especificamente político, usa igualmente o poder econó
mico e o poder ideológico. Finalmente, afirmámos que «nos Estados ociden
tais contemporâneos, a legitimação, em cada momento, do poder político em
exercício depende, simultaneamente, da legitimidade e da eficácia do exercí
cio do poder».
As questões que se colocam seguidamente são as de saber quem exer
ce o poder politico e como é que o mesmo é exercido.
25 Considerando que a justificação do Estado resulta da agregação de diferentes
legitimidades (condição para o desenvolvimento da personalidade, ordem de protec
ção e paz, e legitimidade democrática), cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 150).
26 Nos Estados federais e nas associações de Estados (como a União Europeia), a
sua legitimidade depende, ainda, da representação dos interesses dos Estados fede
rados ou Estados-membros.
8
a) Quem exerce o poder?
O poder é exercido, naturalmente, pelos seus titulares. Mas quem são
os titulares do poder político? A nossa Constituição afirma o princípio da
soberania popular, do qual decorre que o povo é o detentor da soberania.
Ora, a soberania é o poder político exercido com supremacia e independência
sobre o povo contido num território. Assim, o povo é, ao mesmo tempo, sujei
to e súbdito do poder político, o que já tinha sido prognosticado por Rous
seau. Mesmo nos regimes não democráticos, o consentimento do povo é con
dição do exercício do poder. Isto se aceitarmos como boa a asserção de que,
em geral, o poder político só é eficaz se obedecido e só é obedecido se for acei
te ou, pelo menos, tolerado, pelo povo.
Mas a nossa Constituição afirma também o princípio da democracia
representativa, com o que se quer significar que o poder é exercido, não
directamente pelo povo (democracia directa), mas por seus representantes27.
No nosso sistema, e reportando-nos agora apenas ao Estado, os representan
tes do povo exercem apenas parte do poder político. O povo só elege os depu
tados da Assembleia da República e o Presidente da República, sendo que os
titulares dos outros órgãos de soberania (Governo e Tribunais) são nomea
dos. Os titulares dos órgãos de soberania são os políticos. Isto com a excep
ção dos titulares da maior parte dos tribunais, que exercem a magistratura
no regime de carreira, e que podem ser assimilados, para este efeito, a fun
cionários públicos. Adicionalmente, como a função judicial é, normalmente,
uma função de declaração da lei na resolução de litígios, de carácter executi
vo, é suficientemente diferente das funções exercidas (nomeadamente a fun
ção política, seja ela governativa ou legislativa) pelos outros órgãos de sobe
rania para legitimar um tratamento diferente.
Este tratamento diferente não implica a conclusão de que os juízes
não exercem o poder político. Os órgãos jurisdicionais e os órgãos adminis
trativos asseguram aquela parte fundamental do poder político que se con
27 É certo que os referendos (locais, regionais ou nacionais) estão previstos constitu
cionalmente, mas constituem a excepção, e não a regra, no exercício do poder. O
mesmo se diga da hipótese em que, nas freguesias com pouca população, todos elei
tores são automaticamente membros da Assembleia de Freguesia.substancia na imposição pela força das determinações contidas em actos com
valor jurídico. Ao fazerem-no, não efectuam nenhuma escolha política fun
damental, limitando-se normalmente a executar escolhas anteriores conti
das em actos legislativos ou em actos políticos. Por isso, para efeitos da aná
lise que empreendermos de seguida, vamos agrupá-los na categoria dos
burocratas. Assim, enquanto os políticos exercem o poder político através
do desempenho da função política (governativa ou legislativa), os burocratas
exercem-no por intermédio da prática da função executiva (jurisdicional ou
administrativa).
Desta forma, o povo (nomeadamente os eleitores), os políticos e os
burocratas participam no exercício do poder político. Questão diferente, e
que não aprofundaremos para já, é a de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e, dessa forma,
possa condicionar o exercício do poder político. Pensamos em indivíduos ou
grupos que pela sua influência social (científica, religiosa, artística, despor
tiva) conseguem modificar a mundividência dos detentores do poder político
e, portanto, alterar a forma como agem, inclusive no exercício das suas fun
ções. Pensamos igualmente em grupos que, pelo seu poder económico, conse
guem produzir os mesmos efeitos. Assim, a titularidade jurídico-formal do
poder político não corresponde necessariamente à sua detenção real.
b) Como é o poder exercido?
A questão relativa ao modo do exercício do poder pode ser objecto de
uma resposta que faça o elenco dos actos nos quais o mesmo se concretiza:
actos jurídicos e não jurídicos; e, quanto aos primeiros: leis constitucionais,
convenções internacionais (tratados, acordos), leis ordinárias (lei, decreto
lei, decreto legislativo regional), regulamentos (decretos regulamentares,
portarias), actos jurisdicionais (sentenças, acórdãos), actos administrativos
(licenças, autorizações, subvenções), contratos administrativos, etc..
Mas a questão que nos parece mais interessante de abordar nesta
sede é outra: quando os eleitores, os políticos e os burocratas exercem o
10
poder político, fazem-no tendo em vista o bem comum, ou o bem próprio?
Este problema está ligado ao da legitimidade, mas também ao da legitima
ção do poder. Normalmente, entende-se que só é legítimo o poder exercido
em prol do bem comum. Esta é concepção que remonta, pelo menos, a Platão
e Aristóteles, na sua taxonomia das formas de governo, em que as corrompi
das são aquelas em que os governantes prosseguem o interesse próprio
(tirania, oligarquia, democracia), e as virtuosas aquelas em que os mesmos
prosseguem o interesse público (monarquia, aristocracia, república).
Já por esse exemplo da antiguidade se percebe o simplismo de um
entendimento da actuação das autoridades públicas que se bastasse com a
asserção de que, sendo o fundamento filosófico e jurídico-positivo (constitu
cional) da sua existência a prossecução de interesses públicos, tais autorida
des, e nomeadamente os titulares de cargos públicos, efectivamente prosse
guem ou visam prosseguir esses interesses. Desse ponto de vista, pouco res
taria a acrescentar a uma análise que identificasse as formas mais adequa
das, em cada circunstância, de prossecução dos interesses públicos, e que
permitiria preencher de conteúdo os actos jurídico-públicos formais atrás
assinalados28.
Um entendimento interessante e alternativo destas questões é forne
cido pela análise económica da actividade política. Iniciada pela escola da
Public Choice29e continuada pela chamada Political Economy, trata-se de
entender a actuação dos votantes, dos políticos e dos burocratas à luz dos
mesmos pressupostos com que se procura compreender a actuação dos pro
dutores e consumidores no mercado. Nos diversos casos, os agentes são con
frontados com escolhas e actuam de forma a maximizar o interesse pró
prio30, respondendo a incentivos resultantes, nomeadamente, do contexto
28 «Antes da entrada da escolha pública na arena, os economistas estava habituados
a prescrever as acções que um ditador benevolente deveria adoptar quando […]
encontrasse uma falha de mercado devida a externalidades, assimetrias de infor
mação, e coisas semelhantes» (t.n.) – cf. SUSANNE LOHMANN (2008).
29 Sobre a relevância histórica desta escola, cf. EKELUND/HÉBERT (1997: 531-554).
30 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
11
legal-institucional31 32. Trata-se de pressupostos realistas, e que evitam,
inclusivamente, assumir o carácter esquizofrénico da personalidade desses
agentes: que, quando actuam no mercado, prosseguem «egoisticamente» o
seu interesse próprio e, quando actuam politicamente, prosseguem «altruis
ticamente» o interesse público33.
No que diz respeito aos eleitores, a presunção de que procuram maxi
mizar o interesse próprio quando votam, adicionada à consciência de que
cada voto individual não é decisivo na determinação dos resultados eleito
rais, leva à conclusão de que os votantes não vão procurar estar muito bem
informados quanto às questões que estão em jogo e que podem receber res
postas alternativas, consoante o sentido do voto popular no seu conjunto.
Como diz ANTHONY DOWNS «[e]m geral, é irracional estar bem informado
sobre a política porque os baixos rendimentos resultantes da informação
simplesmente não justificam o seu custo em termos de tempo e outros recur
sos escassos» (t. n.)34.
Ao mesmo tempo, os votantes estarão um pouco melhor (mas não mui
to) informados em duas circunstâncias: no que diz respeito a questões políti
cas relativas à sua ocupação profissional (ex.: política de justiça, no caso de
advogados, juízes, etc.)35 e relativamente a questões em que estão envolvidos
grupos de interesses (lóbis) que promovem propaganda sobre as mesmas. O
mesmo efeito, algo atenuado, parece aplicável aos políticos quando actuam
como votantes (o que sucede, por exemplo, com os membros de assembleias
parlamentares) 36.
31 Cf. BESLEY/PERSSON (2008). A Political Economy distingue-se da escola da Public
Choice por recorrer, adicionalmente, à teoria macroeconómica das expectativas
racionais e à teoria dos jogos. Sobre as raízes da Political Economy, cf. PERS
SON/TABELLINI (2000: 1-4). Note-se que a expressão Political Economy (que tradu
ziremos por Economia da Política) não pode ser confundida com o antigo termo
Economia Política, relativo à ciência económica em geral, e que parece ter sido
substituído no século XX pelo termo mais abrangente Economia (Economics) – cf.
GROENEWEGEN (2008).
32 Sobre a racionalidade e outros pressupostos da actuação dos agentes no “merca
do” político, cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 13, 18, 20, 30-39).
33 Cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 20).
34 ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
35 Cf. ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
36 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
Quanto aos partidos em que os políticos estão agregados, parte-se do
pressuposto que funcionam como empresas. De forma a atingir os seus fins
privados, propõe as políticas necessárias à obtenção de mais votos, pois ape
nas dessa forma chegarão ao poder. Os políticos, como procuram ser eleitos,
ou reeleitos, apresentam as respectivas propostas políticas ou votam num
determinado sentido no parlamento tendo em conta aquilo que pensam que
os eleitores vão recompensar, e não aquilo que efectivamente consideram
mais adequado. Na medida em que os eleitores não estão bem informados
quanto às questões em jogo, resultam daí políticas menos adequadas. De
todo o modo, se entendermos que uma política democrática é aquela corres
pondente aos desejos dos eleitores, as políticas resultantes podem ser assim
qualificadas37.
Por outro lado, prosseguindo o seu interesse próprio, os políticos pro
curarão apropriar-se de rendimentos em detrimento dos eleitores (por
exemplo, aumentando os seus vencimentos, incrementando o financiamento
dos partidos, aceitando subornos, etc.), gerando o que a literatura económica
apelida de agency problem38. A investigação teórica mais recente parece
apontar no sentido de que a competição eleitoral introduz algum efeito dis
ciplinador sobre essa apropriação de rendimentos39. Ainda assim, tal inves
tigação, com algum apoio experimental, apoia a ideia de que as regras elei
torais vigentes condicionam a amplitude da apropriação do rendimento: ela
é menor quanto maiores forem os círculos eleitorais (no sentido de serem
eleitos mais representantes), e quando os eleitores podem escolher, a partir
da lista de candidatos de um partido, aquele que preferem. Uma outra hipó
tese que encontra alguma corroboração empírica é a de que a separação de
poderes, nomeadamente a separação entre o poder de aprovar impostos e o
poder de decidir a realização de despesas (vigente nos regimes presidenciais,
37 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
38 Este problema pode impedir, por exemplo, a adopção de políticas reformadoras,
na medida em que as mesmas ponham em causa a apropriação de rendimentos
pelos políticos que ocupam o poder – cf. SHARUN MUKAND (2008).
39 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 69).
13
por contraposição com os regimes parlamentares), diminui a apropriação de
rendimentos, por criar conflitos de interesses entre políticos40.
A Escola da Escolha Pública analisou de acordo com o mesmo método
a actuação dos burocratas, mas por motivos de tempo não nos vamos referir
a essa investigação.
Uma das conclusões que se pode retirar do que se disse é a seguinte: é
mais realista (no sentido de ser mais explicativa) a visão da política que par
te do princípio de que os seus intervenientes prosseguem interesses pró
prios, e não o interesse geral. Ao mesmo tempo, a moldura institucional em
que esses intervenientes agem condiciona o seu comportamento, e pode pro
piciar que a prossecução do interesse próprio se faça, simultaneamente, em
benefício do interesse geral. Nas palavras de TORSTEN PERSSON e GUIDO
TABELLINI, «um desenho constitucional apropriado pode ajudar a alinhar os
interesses de políticos oportunistas com os dos votantes»41.
Colocámos há pouco a questão de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e que, dessa
forma, possa condicionar o exercício do poder político. Uma resposta clássica
consiste na identificação dos grupos de pressão ou lóbis como detentores de
influência e, logo, poder ideológico, e como detentores de poder económico.
Ora, uma parte muito interessante da análise económica debruçou-se
sobre a lógica da acção colectiva, em moldes a permitir perceber em que
medida é que os lóbis são criados. MANCUR OLSON42 questionou a asserção
intuitiva de que grupos de pessoas com interesses comuns se associam para
prosseguir esses interesses. Nomeadamente, questionou se isso se verifica
sempre, ou se é possível estabelecer diferenças entre grupos, de tal modo
que se conclua que, nalguns casos, as pessoas se associam e procuram em
40 Cf. BESLEY/PERSSON (2008), PERSSON/TABELLINI (2000: 226).
41 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 226). Era já esse o objectivo original dos cultores
da Escolha Pública: a de descobrir «a constituição sob a qual as actividades do mer
cador político podem ser […] reconciliadas com os interesses de todos os membros
do grupo social» – JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 23 e, ainda, 27).
42 Cf. MANCUR OLSON (1971). Veja-se, ainda, MANCUR OLSON (2008).
14
grupo prosseguir o seu interesse colectivo e, noutros casos, tal não sucede. O
problema, como se adivinha, é que quando um grupo se associa, pode consti
tuir-se em grupo de pressão, em lóbi. Os grupos que não se associam não
exercem qualquer pressão, enquanto grupo, sobre o poder político. Natural
mente, resulta que os interesses dos grupos activos serão objecto de uma
atenção superior do poder político e, até, da opinião pública (em virtude de
actos de propaganda por parte do lóbis), e os interesses dos grupos passivos
serão deixados para segundo plano43. Não se verifica, portanto, um equilí
brio entre grupos de interesses que permita a conclusão de que, no fim,
ouvidos todos os interesses em presença, os políticos adoptam uma decisão
ponderada, mais próxima do interesse público44. Por outro lado, o problema
é agravado pelo facto de os grupos passivos ou desorganizados serem aque
les que agrupam mais pessoas. Na verdade, os lóbis são grupos constituídos,
tendencialmente, por poucos elementos (p. ex.: associações industriais secto
riais45). Os grupos desorganizados incluem, nos exemplos de OLSON, os tra
balhadores rurais migrantes, os que executam trabalho intelectual («white
collar»), os contribuintes, os consumidores…46.
Porque é que isto sucede? Porque é que os grandes grupos não se
organizam e deixam, dessa forma, que os seus interesses sejam preteridos
em favor dos interesses dos pequenos grupos? Porque é que estas minorias
suplantam frequentemente essas maiorias? 47
OLSON parte do princípio de que a decisão de cada indivíduo se asso
ciar com outros que façam parte do mesmo grupo é uma decisão racional,
baseada num cálculo quanto às vantagens e inconvenientes dos dois termos
43 OLSON fala dos «grupos esquecidos», que «sofrem em silêncio» – MANCUR OLSON
(1971: 165).
44 Referindo-se, por isso, ao resultado da luta política dos grupos sociais como assi
métrico, cf. MANCUR OLSON (1971: 127).
45 OLSON realça o facto de a comunidade de negócios no seu conjunto não se encon
trar bem organizada, o que coincide com a sua teoria, visto que se trata de um gru
po muito grande. Esse facto permitiria explicar, p. ex., a existência de isenções fis
cais variadas e outros benefícios dirigidos a indústrias particulares, e o insucesso
na adopção de medidas que beneficiam as empresas no seu conjunto – cf. MANCUR
OLSON (1971: 141-148).
46 Cf. MANCUR OLSON (1971: 166).
47 Cf. MANCUR OLSON (1971: 128).
15
da alternativa: aderir ou não aderir à associação. O indivíduo aderirá se
concluir que as vantagens superam os custos da participação48. Adicional
mente, o grupo organizado prossegue interesses do grupo no seu conjunto,
objectivos comuns, e não interesses de apenas algum ou alguns membros.
Utilizando o jargão económico, OLSON considera que a função de qualquer
organização, maxime do Estado, é o fornecimento de bens públicos49. O pro
blema é que, quando o grupo organizado em associação (ex.: sindicato) forne
ce o bem público (ex.: a garantia de melhores condições de segurança no pos
to de trabalho), todos os elementos do grupo (os trabalhadores daquela
empresa ou daquele sector de actividade) vão usufruir do mesmo, sejam ou
não membros activos da associação (trabalhadores sindicalizados). Ora, se
todos têm interesse no bem público, não há um interesse comum em pagar
os custos do fornecimento desse bem (ex.: quotas do sindicato)50. Se está em
causa um grupo pequeno, sucede muitas vezes que o custo em que tem de
incorrer um elemento desse grupo é inferior ao benefício que resulta, para
ele, do fornecimento do bem público. Assim, pode-se presumir que o bem
público há-de ser fornecido, sem que o grupo se tenha sequer de organizar.
Em grupos intermédios, em que nenhum indivíduo pode suportar a totalida
de do custo desse fornecimento, mas em que a contribuição de cada um para
os custos não é negligenciável, o resultado é indeterminável, sendo que o
fornecimento depende da constituição do grupo em organização. Mas quando
48 OLSON (1971: 64-65) argumenta que as conclusões a que chega, pelo menos quan
to aos grupos grandes, se mantêm mesmo que não se assuma que os indivíduos
prosseguem o seu interesse próprio. Basta assumir-se a racionalidade de compor
tamento dos indivíduos quando efectuam escolhas: a «teoria é geral, no sentido de
que […] pode ser aplicada sempre que haja indivíduos racionais interessados num
objectivo comum» – cf. MANCUR OLSON (1971: 159). No entanto, o próprio autor
admite que a sua teoria pode não ser suficientemente explicativa quanto a grupos
filantrópicos e grupos religiosos.
49 Cf. MANCUR OLSON (1971: 7, 15). Os bens públicos caracterizam-se pela sua não
exclusividade – é impossível restringir o respectivo uso àqueles dispostos a pagar
para o efeito –, e não rivalidade – o respectivo uso por alguém não diminui a quan
tidade disponível para os restantes. Tais características impossibilitam o seu regu
lar fornecimento no mercado. Por isso, é indispensável o seu fornecimento por gru
pos organizados. Exemplos clássicos são os da defesa nacional, da radiodifusão ou
da instalação de faróis na costa marítima. DAVID MYATT (2008) argumenta que a
teoria de Olson não é válida para bens públicos puros, mas apenas para bens públi
cos em que haja alguma rivalidade.
50 Cf. MANCUR OLSON (1971: 21).
estão em causa grupos grandes, constituídos por muitos elementos, a contri
buição que pode ser dada por cada elemento é negligenciável, face à totali
dade do custo a suportar pelo grupo organizado, pelo que a sua saída não
terá um efeito notável, nem provocará qualquer reacção. Assim, um indiví
duo que racionalmente maximize o interesse próprio, preferirá não partici
par activamente na organização do grupo, visto que deixa de ter o custo
associado a essa participação, continuando a ter os benefícios que resultam
do fornecimento do bem público. Só que daí resulta que o grupo não se vai
organizar e, portanto, o bem público não vai ser fornecido51.
A única forma de grupos grandes conseguirem organizar-se, para for
necer o bem público aos seus elementos, consiste em fornecer incentivos
(negativos ou positivos) aos indivíduos para que se associem. Por exemplo, a
existência de uma lei que imponha a inscrição na associação (e o respectivo
pagamento de quotas) por todos os membros do grupo (como sucede com cer
tas classes profissionais). Ou a concessão pela associação de benefícios aos
seus membros, de que os restantes elementos do grupo não possam benefi
ciar (ex.: os seguros de saúde oferecidos por certos sindicatos)52. Portanto, a
explicação para a existência de grupos grandes efectivamente organizados
está no facto de existirem estes incentivos adicionais.
Mais uma vez, a aplicação do método da ciência económica a um
fenómeno social demonstrou ter poder explicativo (as conclusões a que chega
coincidem aproximadamente com a realidade existente). Ao mesmo tempo,
alerta para formas de se ultrapassar desvantagens da situação existente, do
ponto de vista democrático e da prossecução do interesse público, permitindo
a formulação de recomendações, quer aos grupos grandes (para que se cons
tituam em organização, devem oferecer incentivos individuais aos seus
membros), quer ao próprio Estado (se está interessado em que os grupos
51 Cf. MANCUR OLSON (1971: 33-50).
52 Cf. MANCUR OLSON (1971: 51). De notar que esses incentivos podem ser de natu
reza não económica: a pressão social, a moral individual. No entanto, deve também
assinalar-se que esse tipo de incentivos, e sobretudo o primeiro, funcionam sobre
tudo nos pequenos grupos, o que constitui mais uma razão que permite compreen
der porque é que os mesmos se organizam e prosseguem os seus interesses, ao
invés do grande grupo – cf. MANCUR OLSON (1971: 60-63).grandes se organizem, deve impor a inscrição obrigatória dos seus elementos
como membros).
Em geral, penso que podemos chegar a uma conclusão: o entendimen
to de que a política não obedece a determinados padrões éticos deve levar
nos a procurar as razões desse facto e, sobretudo, os remédios para o mesmo,
não exclusivamente na consciência individual dos intervenientes, mas tam
bém nas estruturas constitucionais e legais que enformam a actuação dos
mesmos. Acontece o mesmo com outros fenómenos sociais. Assim, podemos
procurar a razão das mortes na estrada na falta de consciência cívica dos
condutores. Mas verificamos que alterações efectuadas na infra-estrutura
rodoviária resultam, por vezes, em acentuados decréscimos dos sinistros. O
desafio é, assim, o de descobrir que alterações da estrutura político
institucional resultam no decréscimo da sinistralidade ética.
18
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Politica pode ser definida pela capacidade de influenciar ou controlar o comportamento de outros, e o exercício do poder a manifestação dessa capacidade. Essa relação abrange desde a gestão de instituições do Estado, como em democracias, até as dinâmicas de negociação e decisão em contextos mais amplos, como as relações sociais e familiares. O exercício do poder pode envolver diferentes formas de domínio e influência, variando a sua natureza e os seus objetivos, sendo a política o campo de disputa e administração desses poderes.
pode ser entendida como o processo de tomada de decisões em sociedade, gestão e administração de estados, e a própria busca e exercício do pode
refere-se à capacidade de influenciar, controlar ou forçar outros a agir ou deixar de agir de determinada maneira, muitas vezes através do uso da força ou do domínio.
O exercício do poder não se restringe a políticos ou ao Estado, mas ocorre em qualquer espaço onde há disputa por influência, como em uma casa, um parque ou no cenário internacional, onde os estados exercem a política de poder (Machtpolitik).
A política se manifesta no ato de postular, influenciar ou determinar condutas de outros indivíduos e grupos, seja pela negociação, persuasão, ou coerção.
Em regimes democráticos, o poder é legitimado pela população, o que confere à participação cidadã uma importância crucial nas decisões políticas.
A política, ao mesmo tempo que pode ser a forma de alcançar o bem-estar social, também carrega as contradições da vida em sociedade e a disputa por poder, que envolve uma relação de mando e comando.
O estilo de mando e a forma de exercer o poder influenciam diretamente a liberdade dos indivíduos e o tipo de igualdade que se pretende construir no Estado.
O desvio de emendas parlamentares refere-se ao uso indevido, fraudulento ou corrupto de recursos públicos alocados por deputados e senadores para financiar projetos específicos em seus redutos eleitorais, em vez de serem aplicados nas finalidades legítimas a que se destinavam.
O que é o Desvio de Emendas Parlamentares?
As emendas parlamentares são mecanismos legais pelos quais os congressistas podem influenciar a destinação de parte do orçamento da União para obras, serviços ou instituições em estados e municípios. O desvio ocorre quando há:
Fraude em licitações: Esquemas para direcionar contratos a empresas específicas, muitas vezes ligadas aos políticos envolvidos.
Recebimento de propina: Parlamentares ou gestores públicos recebem "comissões" (propinas) em troca da liberação das verbas.
Lavagem de dinheiro: Uso de empresas de fachada ou outras transações financeiras ilegais para "esquentar" o dinheiro desviado.
Destinação a entidades fraudulentas: Envio de recursos para associações ou ONGs inexistentes ou que não realizam os serviços propostos.
Casos Recentes e Investigações
O desvio de emendas parlamentares é um problema recorrente no Brasil, com investigações contínuas por parte da Polícia Federal (PF), Controladoria-Geral da União (CGU) e Ministério Público Federal (MPF).
Operação Overclean: Uma das operações mais recentes e proeminentes, a Overclean, em sua oitava fase (outubro de 2025), investiga um vasto esquema de fraudes em licitações e desvio de recursos no Tocantins, envolvendo ex-gestores e um gestor político nacional. As investigações já apontaram para o desvio de recursos de emendas e movimentação de mais de R$ 1,4 bilhão em contratos públicos em fases anteriores, com alvos em diversos estados.
Inquéritos no STF: O Supremo Tribunal Federal (STF) tem acompanhado inquéritos que envolvem deputados federais. Em alguns casos, parlamentares se tornaram réus pelos crimes de corrupção passiva e organização criminosa por desvios de emendas, chegando a ter milhões de reais bloqueados pela Justiça.
"Emendas Pix": Um estudo da ENAP (Escola Nacional de Administração Pública) sugere que municípios que recebem emendas parlamentares apresentam, em média, 35% a mais de constatações de irregularidades e corrupção, indicando fragilidades nos mecanismos de fiscalização, especialmente nas emendas de "transferências especiais" (as chamadas Emendas Pix). Segundo veiculos de imprensa no Brasil.
Confira o artigo dos autores Antonio Carlos de Azevedo Sodré *
Doutorando em Finanças, Massachusetts Institute of Technology, EUA.
Maria Fernanda Colaço Alves
Doutoranda em Administração Pública, UnB.
Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União
Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no
Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de Fiscalização da
Controladoria-Geral da União
The relationship between amendments to the Federal Budget Law and municipal
corruption in Brazil: evidence from reports of the Brazilian Internal Audit Agency
Antonio Carlos de Azevedo Sodré *
Doutorando em Finanças, Massachusetts Institute of Technology, EUA.
Maria Fernanda Colaço Alves
Doutoranda em Administração Pública, UnB.
Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União.
* Endereço: Antonio Carlos de Azevedo Sodré
MIT Sloan School of Management, 50 Memorial Drive, E52-416, Cambridge, MA 02142. E-mail: sodre@mit.edu
Copyright © 2010 RAC. Todos os direitos, inclusive de tradução, são reservados. É permitido citar
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Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
RESUMO
Estudos recentes sobre corrupção (Elliott, 2002; Klitgaard, 1988; Rose-Ackerman, 2002) indicam relação significativa
entre transferência intergovernamental de recursos orçamentários via emendas parlamentares e incidentes de
corrupção nas instâncias locais de governo. Quatro são as explicações, não excludentes, para a existência desta
correlação: (i) aumento no ganho potencial do ato corrupto; (ii) aumento do poder discricionário local; (iii) aumento
da pressão de rent-seekers e; (iv) conluio com corrupção federal. Utilizando dados do Programa de Fiscalização a
partir de Sorteios Públicos da Controladoria-Geral da União, o presente trabalho busca estudar as relações existentes
entre emendas parlamentares e os episódios de corrupção municipal no Brasil. A análise formal estatística, que utiliza
uma série de variáveis de controle sociodemográficas e político-partidárias de interesse, sugere que, em média,
municípios que recebem emendas parlamentares apresentam uma incidência 25% maior de episódios de corrupção. Os
resultados indicam que os eventos de corrupção municipal se correlacionam mais com o fato de o município receber
ou não emendas parlamentares (quantidade de emendas) e menos com o volume de recursos repassados. Neste
sentido, o estudo apontaria as explicações (iii) e (iv) para a questão central da pesquisa.
Palavras-Chave: corrupção; municípios; orçamento federal; emendas parlamentares.
Abstract
Previous studies on corruption (Elliott, 2002; Klitgaard, 1988; Rose-Ackerman, 2002) present the relationship
between amendments and municipal corruption. Four nonexclusive explanations for the correlation are discussed: (i)
the growing potential gains of corruption; (ii) the number of transactions under the control of the local government;
(iii) the pressure from groups of private rent-seekers and; (iv) revenue transfers might be the result of collusion
between local governments and federal congressmen. Using data from the Controladoria-Geral da União (Brazilian
Internal Audit Agency) Anticorruption Program based on the random auditing of municipal government’s
expenditures, we study the relationship between amendments to the Brazilian Federal Budget Law and municipal
corruption. On average, after controlling for a series of socio-economic and political variables, cities granted with
revenue transfers derived from amendments have corruption rates that are 25% higher than the rest of the sample.
Although our empirical results indicate that the increase in corruption occurs when the municipalities receive
extraordinary revenue transfers, corruption seems to be insensitive to the amount of resources transferred. Such
findings give more support to explanations (iii) and (iv).
Key words: corruption; municipalities; federal budget; budget amendments.
RAC, Curitiba, v. 14, n. 3, art. 2, pp. 414-433, Mai./Jun. 2010
www.anpad.org.br/rac
Antonio Carlos de Azevedo Sodré, Maria Fernanda Colaço Alves
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INTRODUÇÃO
O tema corrupção tem justificadamente permeado cada vez mais as discussões sobre políticas públicas no
Brasil. Nos últimos anos, não faltaram episódios de escândalos políticos envolvendo graves suspeitas de
desvio de recursos em detrimento do interesse público, causando sério descrédito da população em relação
à atuação do Estado e sua capacidade de controlar a gestão da coisa pública.
Tal tema deve, porém, ser analisado com cautela. A corrupção não é privativa do Brasil ou de países em
desenvolvimento. Estudos recentes demonstram tratar-se de fenômeno decorrente, principalmente, de
fragilidades institucionais, que prejudicam a accountability ou a efetividade do controle sobre a gestão
pública.
Este estudo tem por objetivo analisar uma destas fragilidades institucionais brasileiras: a insuficiência de
controle sobre a aprovação e execução de emendas parlamentares do orçamento federal. Esta falha resulta
em distorção de um dos principais instrumentos de descentralização de recursos aos governos locais e
corrobora com a persistência da corrupção no país.
Diversos episódios de escândalos recentes sugerem ligação entre transferências orçamentárias via
emendas parlamentares e corrupção no Brasil. O escândalo dos chamados anões do orçamento foi um dos
primeiros, após a promulgação da Constituição de 1988, a chamar a atenção para as fragilidades existentes
na forma de confecção do orçamento federal por meio de emendas parlamentares.
Em 1993, o então chefe da Comissão do Orçamento do Congresso Nacional denunciou esquema de
corrupção que envolveu parlamentares acusados de incluir emendas no Orçamento da União para
enriquecimento ilícito. Por envolver, em sua maioria, parlamentares de pequena estatura, o escândalo ficou
conhecido como anões do orçamento. As acusações incluíam o direcionamento de verbas para entidades
filantrópicas ligadas a parentes e laranjas, e o recebimento de propina, por prefeituras e empreiteiras, para
a inclusão de verbas orçamentárias para a realização de obras. As denúncias foram investigadas por
Comissão Parlamentar Mista de Inquérito. Essa investigação resultou em seis parlamentares cassados, oito
absolvidos e quatro que renunciaram ao mandato.
Caso mais recente reforça como ainda são extremamente frágeis suas formas de controle. Descoberto pela
Controladoria-Geral da União [CGU] em 2006, a máfia das ambulâncias, como ficou conhecida, contava
com uma quadrilha que negociava com congressistas a liberação de emendas destinadas a Municípios
específicos, cujos prefeitos já haviam sido aliciados pelo grupo, para compra de ambulâncias. Tendo
recursos garantidos, licitações municipais eram fraudadas e os preços superfaturados, gerando ganhos
ilícitos ao parlamentar federal, aos dirigentes municipais e às empresas prestadoras de serviço. A Comissão
Parlamentar de Inquérito formada investigou mais de 90 parlamentares envolvidos.
A despeito destes e outros diversos escândalos de corrupção brasileiros que poderiam ser citados, não há
estabelecimento de uma relação precisa entre o fenômeno da corrupção e emendas parlamentares ao
orçamento federal. A relação parece deixada ao campo da especulação e investigação de casos esporádicos,
que são, muitas vezes, usados mais com intuito político-partidário do que como forma de aprimoramento da
gestão pública.
Este estudo procura responder às seguintes questões: Qual a real relação entre emendas parlamentares ao
orçamento e corrupção no âmbito municipal? Governos locais que recebem emendas tendem a ter uma
gestão mais corrupta, ou todos os Municípios têm gestões similares e simplesmente aqueles que receberam
emendas tem suas práticas indevidas mais evidenciadas, quando a corrupção vira escândalo a ser noticiado
nos meios de comunicação de massa? Caso haja relação entre os fenômenos, quais as explicações
possíveis?
Com base em amostra dos relatórios do Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos da
Controladoria-Geral da União [CGU], e utilizando estatísticas descritivas, teste de hipótese para diferenças
RAC, Curitiba, v. 14, n. 3, art. 2, pp. 414-433, Mai./Jun. 2010
www.anpad.org.br/rac
417
Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
de médias e análises de regressão, são analisadas as relações existentes entre emendas parlamentares e
episódios de corrupção no âmbito municipal.
A seção 2 apresenta os principais conceitos sobre corrupção. A seção 3 relaciona corrupção à gestão
pública ineficiente e falta de accountability. A relação entre emendas parlamentares ao orçamento e o
debate de quatro fatores que explicam, de forma não exaustiva, a relação entre corrupção e emendas são
apresentados na seção 4. A escolha metodológica, os dados utilizados e os resultados da análise quantitativa
são descritos nas seções 5 e 6 respectivamente. Por fim, a seção 7 apresenta as considerações finais do
estudo.
O FENÔMENO DA CORRUPÇÃO
Usualmente entendida como abuso da função pública em benefício privado (Organização das Nações
Unidas [ONU], 2003), ou ainda, séria violação de padrões ou expectativas associadas à administração
pública (Johnston, 2002), a corrupção pública abrange atos como pagamento de obras com objeto
inexistente, superfaturamentos, direcionamento de licitações, celebração de convênios irregulares, dentre
muitas outras possibilidades. Seus custos mais graves não são necessariamente os subornos e propinas em
si, mas as distorções decorrentes de negociações realizadas com recursos públicos que deixam em segundo
plano o benefício social (Rose-Ackerman, 2002).
Publicação recente do Índice de Percepção da Corrupção da organização Transparência Internacional, que
avalia a percepção de empresários e analistas de governo quanto à existência e ao grau de corrupção em
diversos países, demonstra que o Brasil está atrás de países com igual ou pior indicadores de atividade
econômica, como Uruguai, Colômbia, Cuba, Costa Rica e África do Sul (Lambsdorff, 2005). Mesmo
considerando as corretas alegações de que a percepção de corrupção é afetada pela intensificação de seu
combate, a pesquisa reitera a gravidade do problema no país.
Maior é esta gravidade quando se leva em conta que, quanto mais generalizada é a percepção de
corrupção, maiores são os incentivos percebidos pelos indivíduos para se engajarem em atos corruptos
(Cartier-Bresson, 1998). Além disso, ao favorecer os inescrupulosos e aqueles que dispõem de maior rede
de contatos em detrimento daqueles que têm maior eficiência produtiva, a corrupção deforma os papéis
alocativo e redistributivo do Estado, prejudicando sua legitimidade política (Rose-Ackerman, 2002).
Mauro (1995) sugere uma correlação negativa entre crescimento econômico nacional e altos índices de
corrupção e outras medidas de ineficiência governamental. Embora a relação causal seja de difícil
estabelecimento, há consenso entre pesquisadores e governantes de que o controle da corrupção é de
extrema importância no desenvolvimento político, econômico e social.
Entretanto o mesmo consenso não se repete no que se refere a definições de políticas anticorrupção
eficientes. Uma das causas deste fato está no pequeno número de pesquisas empíricas sobre o tema, capazes
de dar clareza às causas e formas de manifestação da corrupção no país e, portanto, de melhor direcionar as
políticas públicas sobre o assunto.
Embora haja poucas pesquisas empíricas rigorosas sobre o tema (Jos, 1993), houve, nos últimos anos,
desenvolvimento de trabalhos diversos em busca da aferição indireta do impacto da corrupção (Bardhan,
1997). O avanço no refinamento dos estudos voltados ao marco teórico e às causas da corrupção, como foi
desenvolvido por Treisman (2000), tem propiciado avanços no referencial para a reflexão sobre o impacto
das estratégias desenvolvidas para sua prevenção e combate.
No Brasil, ainda são raros os estudos empíricos sobre o tema, apesar da evolução recente. Ferraz e Finan
(2008) mostram que prefeitos municipais corruptos têm menores chances de se reelegerem. Weber (2006) e
Zambioni Filho e Litschig (2006) documentam uma correlação negativa entre corrupção municipal e
presença de associações comunitárias e Poder Judiciário respectivamente. Nenhum destes estudos, todavia,
aponta a possível causa da corrupção.
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CORRUPÇÃO E GESTÃO PÚBLICA INEFICIENTE
Conceito correlato à corrupção, porém não idêntico, é o de irregularidades de gestão, isto é, o menosprezo
das legislações pertinentes e das boas práticas administrativas. As constatações de irregularidade são
apontadas nos relatórios de fiscalização da Controladoria-Geral da União em Municípios brasileiros.
Dentre as irregularidades apontadas tem-se a comprovação de despesas com notas fiscais inidôneas,
compras sem procedimento licitatório, realização de pagamentos indevidos, falta de controle dos
beneficiários de programas sociais, pagamentos sem total realização do objeto, falta de divulgação de
licitações e outros atos administrativos, falta de prestação de contas, entre muitas outras.
Tais irregularidades indicam a falta de controle sobre os recursos recebidos e despendidos. Demonstram,
neste sentido, deficiências de accountability ou responsabilização horizontal, realizada por meio de
controles recíprocos entre os poderes; e accountability vertical, relacionada ao controle dos cidadãos.
Significa, portanto, falta de controle dos cidadãos e do próprio governo sobre os atos públicos e, por
consequência, dificuldade de responsabilização dos agentes ímprobos (O’Donnell, 1998, 2005).
As deficiências podem ser decorrentes de disfunções gerenciais ou atos propriamente delituosos contra o
erário público; ambos trazem prejuízo aos recursos públicos, mas diferenciam-se em relação à
intencionalidade dos agentes. De qualquer forma, há que se perceber que a segunda hipótese raramente
ocorre sem a primeira.
De forma exemplificativa, parece possível que uma compra sem licitação seja realizada numa situação
emergencial, em que a gestão municipal avalie como melhor opção não cumprir a legislação no caso
específico, mas garantir o suprimento do produto com presteza, em benefício da população.
Por outro lado, parece inteiramente factível também que a compra à revelia da legislação e, portanto, sem
qualquer transparência ou prestação de contas satisfatória, se dê para beneficiar agentes públicos e
privados, que negociam preços acima de mercado e desviam parte dos recursos para fins individuais.
Assim, compreende-se que nem todas as irregularidades de gestão possam ser denominadas corrupção
propriamente dita, ou seja, atos deliberados de fraude e desvio de recursos. No entanto as irregularidades
apontam falta de controle adequado da administração dos recursos municipais e descaso das boas práticas
de gestão. Este descaso ou ineficiência na gestão acobertam a corrupção e com ela coadunam, quando não a
incitam, porquanto, dificultam a accountability e facilitam a ação de agentes corruptores.
A falta de capacidade técnica das instâncias governamentais em promover uma gestão efetiva e bem
controlada parece ainda mais evidente nas instâncias municipais, que possuem, em geral, quadro de
servidores precário, ou seja, com menor capacitação e maior rotatividade.
Não obstante esta dificuldade operacional, parece claro também que políticos eleitos e servidores
ansiosos por aproveitar-se de recursos públicos de forma ilegal se utilizam da falta de capacidade gerencial
do Município como instrumento facilitador de transações ilícitas.
Assumindo-se alta correlação entre as possíveis causas da corrupção e grande dificuldade de verificação a
priori da intencionalidade do agente, assume-se que ambas as disfunções podem ser entendidas como
eventos de corrupção no sentido amplo para fins deste estudo.
Ainda assim, leve-se em consideração que, embora de forma lenta e gradual, as ferramentas de
transparência, accountability e aprimoramento da gestão pública estão sendo cada vez mais difundidos não
só no mundo (Pina & Torres, 2003), mas também no país (Loureiro, Teixeira, & Prado, 2008).
Esta tendência talvez possibilite, daqui a alguns anos, a diferenciação mais clara de intenção entre
Municípios que têm uma gestão ineficiente, mas procuram aprimorar-se, daqueles que não demonstram
tanto interesse em tornar sua gestão eficiente e transparente, porque se utilizam da ineficiência como
ferramenta, ou ao menos escudo, para a realização de ações ilegais em benefício privado.
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Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
De qualquer forma, tanto os riscos de ineficiência da gestão quanto da má fé de agentes podem ser
mitigados por meio da manutenção de controles efetivos. Entende-se por controle efetivo aquele que
fornece razoável segurança de execução da política pública de forma ordenada, ética, econômica, eficiente
e efetiva. Isto significa que a gestão pública deve ter sempre em vista o cumprimento dos requisitos de
prestação de contas, cumprimento dos normativos aplicáveis e salvaguarda de recursos, evitando-se perdas
ou desperdícios (International Organization of Supreme Audit Institutions [INTOSAI], 2004).
CORRUPÇÃO E EMENDAS PARLAMENTARES
Emendas parlamentares são transferências intergovernamentais, ou seja, descentralizações de recursos
federais, acrescidas à Lei Orçamentária Anual por solicitações de parlamentares individuais, bancadas ou
comissões. Trata-se de despesas federais: (i) não-vinculadas, ou seja, de finalidade não previamente
determinada; (ii) extraordinárias, ou seja, que não constituem um fluxo contínuo e; (iii) voluntárias ou
negociáveis, discricionárias (Secretaria do Tesouro Nacional [STN], 2006).
Emendas parlamentares são, portanto, um instrumento constitucional (artigo 166, parágrafos 2º a 4º da
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Constituição do Brasil, 2007)), que visa a inserir o
Congresso Nacional nas discussões acerca do planejamento do orçamento federal e descentralizar
voluntariamente recursos a instâncias locais com maior proximidade das demandas sociais.
Entretanto há posições dissonantes em relação à pertinência do instrumento. Alguns defendem
irrestritamente a existência de emendas parlamentares como parte legítima de um sistema de representação
democrática, buscando evitar que o poder legislativo tenha papel meramente coadjuvante na definição da
peça mais importante do planejamento federal.
Outros ressaltam a necessidade de descentralização de recursos em si, uma vez que os Municípios
brasileiros são, em última instância, os responsáveis pelo bem-estar e qualidade de vida da população que
neles reside. Sobre eles recai uma ampla gama de demandas sociais que contrasta com a distribuição pouco
descentralizada da arrecadação nacional, na qual os Municípios ficam com a menor parcela. Neste sentido,
a obtenção de recursos complementares seria vital à gestão local.
Por outro lado, há argumentos pela extinção das emendas parlamentares, justificados pela dificuldade de
fiscalização e grande quantidade de escândalos sobre malversação dos recursos advindos de emendas nas
últimas décadas. Pires (2005) estuda os incentivos ao uso de emendas parlamentares individuais no Brasil
como moeda de troca de favores entre os poderes executivo e legislativo federais, muitas vezes em
detrimento do interesse público.
Posições mais moderadas entendem a importância do instrumento, tanto pela participação do Congresso
no planejamento federal quanto pela necessidade de descentralização de recursos; no entanto defendem o
aumento da transparência e do controle das emendas parlamentares. Não há consenso, porém, sobre a forma
ou estrutura de controle necessária.
Neste trabalho especula-se que uma das causas que contribuem para o aumento da corrupção é a
existência de transferências de recursos financeiros federais na forma de emendas parlamentares sem o
devido controle da sua gestão, configurando grave falha institucional.
É sabida a existência de inúmeras formas de irregularidades e corrupção atreladas a emendas
parlamentares, conforme episódios já ressaltados neste estudo. Pesquisa realizada por Fleischer e Manzeti e
Blake sugere que, durante o mandato do presidente Collor de Mello, as comissões ilícitas derivadas de
contratos públicos cresceram de 10 a 15% para 30 a 50% no país (Rose-Ackerman, 2002). Muito
provavelmente boa parte destes contratos públicos derivou de emendas orçamentárias.
Por outro lado, ao contrário do que possa transparecer, relacionar a questão da corrupção às emendas
parlamentares para além da especulação não é um assunto trivial. Corrupção e escândalo são coisas
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420
totalmente diferentes e ambas podem ocorrer uma na ausência da outra, muitas vezes com intuito politizado
controverso (Johnston, 2002).
A interface dos setores público e privado sucita diversas oportunidades de ganhos econômicos advindos
de atos corruptos. Segundo Rose-Ackerman (2002), a incidência e o nível de corrupção dependem
basicamente de três pontos principais: benefício potencial do ato para o transgressor, o risco de ser
descoberto e punido e o poder relativo entre corruptores e corrompidos.
Klitgaard (1988) resume bem o que considera aspectos-chave da corrupção: (i) monopólio, ou seja, baixa
competição entre setor público e privado e mesmo dentro dos setores: competição política no público;
competição econômica no privado; (ii) poder, entendido como o poder discricionário dado aos servidores
públicos e políticos; (iii) prestação de contas, que se refere às formas de controle e fiscalização a que os
atos de governo estão sujeitos.
Unindo os conceitos de Rose-Ackerman (2002) e Klitgaard (1988), Elliott (2002) acrescenta ainda que a
corrupção entre servidores públicos não elegíveis e agentes privados tende a ser menor do que quando
envolve agentes políticos elegíveis.
Assim, tomando por base estes estudos, foi possível identificar pelo menos quatro fatores causais, não
excludentes entre si, que racionalizam uma estreita relação entre corrupção municipal e recebimento de
recursos federais voluntários via emendas parlamentares, e que potencialmente apoiam os resultados
empíricos apresentados neste estudo.
Aumento no Ganho Potencial do Ato Corrupto
Para determinada faixa de recursos envolvidos ou de quantidade de transações corruptas necessárias, o
risco do negócio corrupto é o mesmo, visto que a probabilidade de ser pego e as possíveis punições podem
ser pensadas como razoavelmente constantes.
Em outras palavras, no Brasil, incrementos no ganho potencial do ato corrupto não são necessariamente
acompanhados por um aumento da punição aos envolvidos caso o ato seja descoberto. Assim, um ato
corrupto compensa mais quanto maior forem os recursos envolvidos e, portanto, maior a possibilidade de
remuneração dos participantes. Além disso, a ampliação de recursos disponíveis pode aumentar o número
de transações entre o setor público e o privado, ampliando a possibilidade de atos irregulares.
Emendas parlamentares implicam recursos voluntários extras para os governos locais. Caso os gestores
recebam estes recursos, mas não tenham a obrigação de manter o devido acompanhamento nem sofram
ameaças críveis de que haverá fiscalização eficiente, estes verão aumentada em muito sua tentação à
corrupção.
Aumento do Poder Discricionário Local
O recebimento de recursos extras gera aumento no poder discricionário do gestor. Afinal, este terá um
montante maior para aplicar na compra de bens ou na contratação de serviços e terá que,
discricionariamente, determinar quais serão os contratados, isto é, os receptores finais dos recursos federais.
Grande parte dos Municípios brasileiros tem recursos humanos pouco qualificados e práticas ruins de
gestão que não primam pela competência e pelo controle interno da administração. Desta feita, o aumento
do poder discricionário, sem a devida assistência quanto à melhor forma de sua aplicação e sem o controle
necessário, tende a gerar corrupção e ineficiência crescentes no governo local.
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Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
Aumento de Pressão de Rent-seekers
O aumento de recursos municipais está associado a uma maior quantidade de bens e serviços a serem
adquiridos para repasse à população, tais como a construção de uma escola ou a compra de equipamentos
hospitalares.
A administração municipal passa então a ser pressionada pelo mercado ofertante destes bens e serviços,
principalmente quando se trata de grandes organizações ofertantes, tais como grandes empresas
empreiteiras. É possível que estas, sabendo da existência do repasse extraordinário de recursos, busquem
cooptar a administração local para extrair renda ilícita. Por exemplo, uma das formas de pressão é o
oferecimento de vantagens indevidas aos gestores locais para que determinada empresa vença a competição
pelo fornecimento de determinado bem, ou para que o preço do serviço seja superfaturado etc.
Há ainda outras razões para o pagamento de suborno: incluir determinada empresa no rol de habilitados a
licitar, organizar especificações de produtos e serviços que favoreçam um fornecedor específico na
licitação, autorizar cobrança de preços inflacionados dos usuários de serviços, diminuir os requisitos de
qualidade e segurança do produto ou serviço prestado, dentre outras (Rose-Ackerman, 2002).
Conluio com a Corrupção Federal
Os recursos das emendas podem ser fruto de corrupção em âmbito federal. Neste caso, os parlamentares
corruptos tenderão a escolher os Municípios que receberão emendas a partir da análise da gestão que tem
maior propensão a participar do conluio (isto é, aceitar participar de esquema ilícito), seja porque a gestão
local é sabidamente corrupta seja porque é despreparada.
Exemplificativamente, quando um parlamentar coopta determinada empresa corruptora para executar
uma obra em determinada localidade com recursos de emendas destinadas a um Município, é factível que
esta administração local se deva coadunar com o ato corrupto praticado. Somente desta forma será possível
garantir que tal empresa vencerá uma possível licitação.
Tal empresa contratada poderia cobrar preços superfaturados, economizar em itens de qualidade, dentre
outras possibilidades de atos ilícitos, de forma a retirar dali os recursos necessários para pagamento de
propinas aos agentes públicos envolvidos. Isto somente seria possível com a anuência dos agentes
municipais responsáveis pelo controle primário do repasse, seja porque estes deliberadamente concordam
com o fato ou porque têm uma gestão pública falha que não é capaz de identificar o desvio iminente.
ANÁLISE EMPÍRICA
Este estudo investiga a relação entre emendas parlamentares e corrupção por meio de pesquisa empírica
na qual foram analisados 240 Municípios. A indicação de grau de corrupção municipal, obtida por meio dos
Relatórios de Fiscalização produzidos em 2006 e 2007 pelo Programa de Fiscalização a partir de Sorteios
Públicos da CGU, foi comparada ao recebimento ou não de emendas parlamentares nos dois anos anteriores
à fiscalização. A comparação foi realizada por meio da análise descritiva dos dados, de teste de hipótese
para diferenças de médias e de análise de regressão.
Os itens seguintes desta seção descrevem em detalhe os dados da corrupção municipal, recebimento de
emendas parlamentares e outros dados relevantes.
Dados sobre a corrupção municipal
O programa de fiscalização da CGU, instituído em 2003, avalia a gestão de recursos públicos federais
repassados a Municípios, evidenciando possíveis irregularidades de gestão e indícios de desvio de recursos
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(CGU, 2006). A escolha dos Municípios é feita aleatoriamente por meio do mecanismo de sorteio utilizado
pela Caixa Econômica Federal para loterias federais, eliminando possíveis vieses amostrais decorrentes de
eventual ligação entre a execução de auditorias e o recebimento de emendas parlamentares. A cada evento
de sorteio são identificados 60 Municípios com até 500 mil habitantes a serem fiscalizados.
Nos municípios de até 20 mil habitantes são analisados os recursos relacionados a todas as áreas
programáticas do governo, enquanto em Municípios entre 20 e 500 mil habitantes são analisadas as áreas de
Educação, Assistência Social e Saúde, além de duas outras sorteadas em cada evento (CGU, 2006).
Todas as informações referentes a repasses de verbas federais à localidade, além de informações sobre
convênios firmados, denúncias recebidas e suspeitas de irregularidades apontadas pela mídia são levantadas
previamente. As ações de fiscalização em campo (na localidade) duram em média uma semana; em geral,
analisam recursos repassados nos dois últimos exercícios financeiros.
Os analistas de finanças e controle da CGU, após levantamento junto à população local sobre indícios de
práticas irregulares, iniciam a análise de convênios, licitações, notas fiscais de compras, inspeção física de
obras realizadas, funcionamento de órgãos de controle tais como o Conselho de Educação, entrevistas do
público beneficiário de alguns programas de governo, entre outras verificações (CGU, 2006). No final do
processo, é produzido um Relatório de Fiscalização de cada Município, que contém todas as constatações
de irregularidades encontradas.
O fato de o universo do Programa de Fiscalização contemplar somente Municípios de pequeno e médio
porte (até 500 mil habitantes) causa impacto positivo à pesquisa, visto que neste universo amostral o efeito
renda das emendas parlamentares recebidas é maior e de mais fácil percepção.
Para esta pesquisa foram analisados, na íntegra, os 240 Relatórios de Fiscalização produzidos pelos 20º,
21º, 22º e 23º Sorteios realizados em 2006 e 2007. Relatórios anteriores não foram utilizados por conter
metodologias diferentes de apresentação de medidas de corrupção, sem quantificação e tipificação de
constatações, o que impossibilita uma análise comparativa.
A quantidade de constatações de irregularidade, quantidade de problemas administrativos e a quantidade
de problemas graves são utilizadas neste estudo como medida de corrupção na gestão municipal.
Embora não haja diferenciação formalizada pela instituição de controle entre problemas administrativos e
graves, a análise dos relatórios evidencia que problemas administrativos são aqueles em que resta bem
evidenciado o descumprimento de obrigações legais quanto à formalização de processos, documentação de
contratos e pagamentos etc., ou ainda problemas relacionados ao questionamento da eficiência
administrativa. Em termos gerais, trata-se de problemas que devem ser sanados em prol da eficiência
administrativa e como facilitador do controle, mas que não constituem casos de prejuízo ao erário.
Já os problemas graves são aqueles que envolvem indícios de prejuízos e fraudes decorrentes de atos
impróprios, tais como licitações forjadas, superfaturamento de despesas, objetos inexistentes etc.
Como mostra a Tabela 1, em média, o número de constatações foi de 53,73 por município (mediana
45,5), o número de problemas graves foi de 5,73 (mediana 2) e o número de problemas administrativos foi
de 15,01 (mediana 9).
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Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
423
Tabela 1
Estatísticas Descritivas – Corrupção, Emendas Parlamentares e Índices Sócio-demográficos
Média Desvio
Padrão Mediana Mínimo Máximo
Corrupção
Constatações
Problemas Graves
Problemas Administrativos
Recursos Federais Auditados (R$mil)
53,75
5,73
15,01
6.720,44
34,04
8,49
16,64
14.000,00
45,5
2
9
2.970,29
3
0
0
52,67
249
47
109
171.000,00
Emendas Parlamentares
Recursos Autorizados (R$mil)
Recursos Liquidados (R$mil)
665,92
492,21
3.221,83
2.127,16
80,00
20,00
0
0
3.350,00
1.930,00
Variáveis Sociodemográficas
População (milhares)
Índice de Desenvolvimento Humano
Índice de Desenvolvimento Humano (Educação)
Índice de Desenvolvimento Humano (Longevidade)
Índice de Gini
Intensidade de Pobreza
Percentual de Pobreza (%)
Renda Per Capita (R$)
26,75
0,69
0,78
0,71
0,56
53,18
48,86
159,22
60,68
0,08
0,09
0,08
0,06
9,94
22.34
89,47
10,04
0,70
0,79
0,71
0,56
53,73
50.33
141,69
7,95
0,51
0,58
0,51
0,43
21,69
8.34
44,09
461,53
0,84
0,94
0,88
0,73
82,01
86,97
503,34
Competições Políticas
Percentual de Votos do Atual Prefeito nas Eleições
de 2004 (1º. Turno) 54,76 11,81 53,21 29,53 100
Nota. Fonte. Corrupção: fiscalizações de 03/2006 a 05/2007 (Controladoria-Geral da União. (2007). Relatórios de fiscalização de sorteios
de municípios nº 742 a 964. [Relatório Técnico]. Brasília: Secretaria Federal de Controle Interno. Recuperado em 11 novembro, 2007, de
http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp). Emendas parlamentares: emendas à LOA em 2004 a 2006, sob modalidade de aplicação 40
(Senado Federal. (2008). LOA – 2005/2006/2007 – Execução de emendas por localidade. Brasília: Senado Federal. Recuperado em 5
fevereiro, 2008, de http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise115/desktoplaunch/InfoView/main/headerPlus.do?objId=0).
Índice de Desenvolvimento Humano: 2000 (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. (2003). Atlas do desenvolvimento
humano no Brasil - Municipal 1991 e 2000. [Relatório Técnico]. Brasília: PNUD. Recuperado em 5 fevereiro, 2008, de
http://www.pnud.org.br/atlas/tabelas/). População: 2000 (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2001). Censo demográfico 2000.
[Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado em 2 fevereiro, 2008, de http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1).
Renda per capita: 2004 e demais variáveis sociodemográficas: 2003 (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2003) Mapa de
pobreza e desigualdade – Municípios brasileiros – 2003. [Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado em 2 fevereiro, 2008, de
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1). Competições Políticas (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2004).
Representação política – 2004. [Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado em 2 fevereiro, 2008,
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1).
A Figura 1 demonstra que 66% dos Municípios fiscalizados têm entre 20 e 50 constatações de corrupção,
enquanto aqueles que receberam menos de 20 ou mais de 80 constatações não ultrapassam 15% dos casos.
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424
20
15
%
10
5
0
0
40
30
%
20
10
0
50
100
150
Problemas
200
250
0
50
Problemas Administrativos
100
60
40
%
20
0
0
20
40
60
Problemas Serios
Figura 1. Histogramas – Variáveis: Medidas de Corrupção
Fonte: Fiscalizações de 03/2006 a 05/2007 (Controladoria-Geral da União. (2007). Relatórios de fiscalização de sorteios de
municípios nº 742 a 964. [Relatório Técnico]. Brasília: Secretaria Federal de Controle Interno. Recuperado em 11 novembro, 2007,
de http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp).
Grande parte das constatações, porém, não se encontra classificada entre problemas administrativos ou
graves, porque a orientação do órgão de fiscalização é de que esta classificação somente deve ser indicada
quando houver razoável certeza pelo auditor de tratar-se de um caso de irregularidade formal (problema
administrativo), ou de fraude e desvio planejado (problema grave).
Há, portanto, constatações que envolvem questões de falha institucional, constatações entendidas em
princípio como mais significativas ou graves do que irregularidades formais (problemas administrativos) e
menos graves do que atos dolosos contra a administração pública (problemas graves).
A figura 1 demonstra que mais de 80% dos Municípios receberam entre 0 e 20 constatações de problemas
administrativos e mais de 90% receberam entre 0 e 20 constatações de problemas graves. Logo, a
distribuição das variáveis problemas graves e problemas administrativos na amostra é muito mais
concentrada em valores abaixo de 20 do que a variável quantidade de constatações. Nota-se que 78 (32,5%)
dos Municípios não tiveram nenhum problema grave identificado e 29 (7%) não apresentaram nenhum
problema administrativo. Nenhum dos Municípios da amostra deixou de apresentar constatação de
irregularidade.
Dados sobre Emendas Parlamentares
Os dados sobre a formulação e execução das emendas orçamentárias foram extraídos do Sistema Siga
Brasil, disponibilizado pelo Senado Federal, que reúne informações de diversas bases de dados sobre
planos e orçamentos públicos, incluindo o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal [SIAFI].
São consideradas emendas parlamentares a municípios todas as emendas à LOA propostas por comissão,
bancada ou parlamentares individuais aplicadas como transferências diretas a municípios (modalidade de
aplicação 40). Constituem a amostra todas as emendas parlamentares autorizadas para os exercícios
orçamentários de dois anos anteriores à fiscalização, pertencendo, portanto, ao período de análise da CGU.
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425
Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
Para municípios sorteados em 2006, coletaram-se os dados de emendas referentes a 2004 e 2005. Para
municípios sorteados em 2007, coletaram-se os mesmos dados referentes a 2005 e 2006.
As emendas foram consideradas conforme dois diferentes status. O primeiro considera todas as emendas
autorizadas na LOA. O segundo status exclui aquelas emendas autorizadas mas não executadas no
orçamento, considerando para este fim a sua liquidação.
Portanto a análise considera a variável valor autorizado das emendas como o montante da dotação
efetivamente aprovado pelo Congresso Nacional e pelo Poder Executivo. Já a variável valor liquidado
considera o valor orçamentário comprometido, independentemente do valor autorizado inicialmente e de
outros recursos destinados à mesma classificação funcional-programática. Neste último caso o intuito é
diferenciar os valores aprovados daqueles recursos que potencialmente foram repassados à gestão
municipal.
Assim, entre os 240 Municípios da amostra, 120 (50%) receberam emendas (sob o status liquidado) em
pelo menos um dos dois anos antes da fiscalização. Uma importante característica dos dados é que, em
média, o valor dos recursos federais liquidados, via emenda nos dois anos anteriores ao sorteio, é
relativamente pequeno em comparação com recursos federais auditados pela CGU. Como indicado na
Tabela 1, enquanto a média dos recursos autorizados (liquidados) foi de R$ 665,92 mil (R$ 492,21 mil), a
média dos recursos federais fiscalizados pelas auditorias atingiu R$ 6.720,44 mil.
Considerando apenas as municipalidades que receberam pelo menos uma emenda no biênio anterior à
fiscalização, os municípios receberam, em média, 3,72 emendas, no valor total médio de R$ 984,44,
quantia correspondendo a aproximadamente R$ 30,65 por habitante.
Outros Dados
Em adição às variáveis de repasse de recursos via emenda parlamentar e de corrupção discutidas
anteriormente, foi coletada uma série de variáveis sociodemográficas (Índice de Desenvolvimento Humano
e seus componentes, intensidade de pobreza, percentual de pobres na população, Índice de Gini municipal e
renda per capita) e variáveis relacionadas com o nível de competição político-partidária municipal
(percentual de votos válidos recebidos pelo prefeito nas eleições de 2004 e partido do prefeito). A Tabela 1
também mostra as estatísticas descritivas para as variáveis de controle coletadas.
Estas variáveis são utilizadas nas análises de regressão discutidas a seguir para controlar fatores
correlacionados com o recebimento de emendas parlamentares e o nível de corrupção. Por exemplo, seria
natural que os congressistas buscassem alocar recursos federais via emendas parlamentares para localidades
mais pobres e de menor desenvolvimento social. No entanto também é razoável pensar que Municípios com
gestores corruptos tendam a ser mais pobres. Caso esta relação fosse desconsiderada nas análises, os
resultados obtidos poderiam ser viesados.
Da mesma maneira, pode-se conjecturar que um menor nível de competição municipal esteja relacionado
com o nível de corrupção da gestão local. Quanto menor a ameaça de outros partidos ou grupos políticos ao
atual prefeito, menor a pressão da oposição em fiscalizar os atos da administração municipal.
Adicionalmente, se recursos federais, advindos de emendas no orçamento, potencialmente podem ajudar o
grupo político atualmente detentor da administração municipal a manter-se no poder, então congressistas,
de acordo com suas alianças locais, poderiam lutar para que emendas sejam enviadas para municípios nos
quais a posição dos seus aliados políticos é constantemente ameaçada pela ação de grupos políticos rivais.
RESULTADOS
A análise estatística é baseada em testes de hipótese para diferença de médias e análises de regressão. A
amostra foi dividida em 2 grupos. Em cada caso, a média e o desvio-padrão das variáveis número de
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constatações, problemas administrativos e problemas graves de cada grupo foram estimados e o seguinte
teste de hipóteses foi conduzido:
0
2 1 0
= − = μ μ H vs.
0
2 1 1
> − = μ μ H
(1)
no qual
μ1é a média estimada do grupo 1 e
μ2é média estimada do grupo 2. A estatística de teste é a t de
Student com n-1 graus de liberdade (onde n é o número total de observações nos dois grupos).
Primeiramente, a amostra foi dividida em Municípios que não receberam nenhuma emenda em 2004/05
ou 2005/06 (Grupo 2) e Municípios que receberam pelo menos uma emenda em 2004/05 ou 2005/06
(Grupo 1). A Tabela 2 mostra que Municípios que receberam emendas nos dois anos anteriores à
fiscalização receberam, em média, 25% a mais de constatações, além de 49% a mais de problemas graves e
26% a mais de constatações de problemas administrativos.
Tabela 2
Testes de Hipóteses e Estatísticas Descritivas: Municípios que Receberam Emendas vs. Municípios
que não Receberam
Média
(desvio padrão) Mediana
Total
Municípios
que receberam
emendas
Municípios que
não receberam
emendas
Diferença de
Médias Total
Municípios
que receberam
emendas
Municípios que
não receberam
emendas
Número de
Municípios 240 128 112 - 240 128 112
Número de
Constatações
53,75
(34,04)
59,12
(36,57)
47,63
(29,88) 11,49*** 45,50 51,00 44,00
Problemas
Graves
5,73
(8,49)
6,49
(10,18)
4,36
(5,75) 2,58*** 2,00 2,50 2,00
Problemas
Administrativos
15,01
(16,25)
16,66
(18,42)
13,13
(14,20) 3,52** 9,00 9,00 9,0
Nota. Fonte. Número de constatações, problemas graves e problemas administrativos: fiscalizações de 03/2006 a 05/2007
(Controladoria-Geral da União. (2007). Relatórios de fiscalização de sorteios de municípios nº 742 a 964. [Relatório Técnico].
Brasília: Secretaria Federal de Controle Interno. Recuperado em 11 novembro, 2007 de http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp).
Emendas parlamentares: emendas à LOA em 2004 a 2006, sob modalidade de aplicação 40 (Senado Federal. (2008). LOA –
2005/2006/2007 – Execução de emendas por localidade. Brasília: Senado Federal. Recuperado em 5 fevereiro, 2008, de
http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise115/desktoplaunch/InfoView/main/headerPlus.do?objId=0).
Teste t de Hipótese para igualdade de médias: *** rejeita-se a hipótese nula de que as médias são iguais a 1% de significância, **
rejeita-se a hipótese nula de que as médias são iguais a 5% de significância e *rejeita-se a hipótese nula de que as médias são iguais
a 10% de significância.
Em Municípios que não receberam emendas foi observado, em média, 11,49 constatações, 3,52
problemas administrativos e 2,56 problemas graves a menos que municípios que receberam pelo menos
uma emenda. Para a variável quantidade de constatações e problemas graves, rejeita-se a hipótese nula de
que as médias dos dois grupos são iguais com 99% de confiança e, no caso das constatações de problemas
administrativos rejeita-se a mesma hipótese com 95% de confiança.
A análise foi estendida para verificar se a quantidade de recursos recebidos afeta a propensão à corrupção.
Ressalta-se que algumas explicações para a existência de relação entre recebimento de emendas e
corrupção, em discussão neste trabalho, especialmente o aumento do poder discricionário local e o aumento
da pressão de rent-seekers, casos relevantes, não são discrepantes com uma relação positiva entre recursos
descentralizados via emendas e corrupção.
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Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
427
Ao se definir o Grupo 1 como Municípios que receberam mais de uma emenda e Grupo 2 aqueles que
receberam uma ou nenhuma emenda e efetuar o teste de hipótese para diferença de médias, a diferença de
médias se mantém com pelo menos 5% de significância.
Todavia, dividindo a amostra entre Municípios que recebem mais de R$ 224 mil em emendas (mediana
da variável valor pago em emendas) como Grupo 2 e o resto da amostra como Grupo 1 e efetuando o teste
de hipótese descrito em (1) para as variáveis de corrupção, os resultados para diferença de média não se
mantém. O mesmo se repete ao delimitar como Grupo 2 os Municípios que receberam valores per capita de
emendas acima de R$ 18,09 e como Grupo 1 o restante da amostra (Tabela 3).
Tabela 3
Testes de Hipóteses: Análise de Sensitividade
Média (desvio padrão)
Total Municípios
que
receberam
mais de 1
emenda
Municípios
que
receberam
1 ou 0
emendas
Diferença
de
Médias
Municípios
que
receberam
mais de
R$ 224 mil†
em emendas
Municípios
que
receberam
menos de
R$ 224 mil†
em emendas
Diferença
de
Médias
Municípios
que
receberam
mais de
R$19,04±
per capita
em emendas
Municípios
que
receberam
menos de
R$ 19,04±
per capita
em emendas
Diferença
de
Médias
Observações 240 84 156 - 60 180 - 61 179 -
Número de
Constatações
53,75
(34,04)
60,38
(38,09)
50,19
(31,19) 10,16** 62,02
(42,48)
51,00
(30,36) 11,02* 59,72
(41,46)
51,72
(30,98) 8,00
Problemas
Graves
5,73
(8,49)
7,61
(10,30)
4,72
(7,16) 2,88* 6,52
(9,13)
5,47
(8,27) 1,04 5,82
(8,68)
5,70
(8,44) 0,12
Problemas
Administrativos
15,01
(16,65)
17,76
(16,74)
13,56
(16,46) 4,23* 18,88
(18,12)
13,72
(15,97) 4,23* 15,86
(17,20)
14,72
(16,49) 0,94
Nota. Fonte. Número de constatações, problemas graves e problemas administrativos: fiscalizações de 03/2006 a 05/2007
(Controladoria-Geral da União. (2007). Relatórios de fiscalização de sorteios de municípios nº 742 a 964. [Relatório Técnico].
Brasília: Secretaria Federal de Controle Interno. Recuperado em 11 novembro, 2007 de http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp).
Emendas parlamentares: emendas à LOA em 2004 a 2006, sob modalidade de aplicação 40 (Senado Federal. (2008). LOA –
2005/2006/2007 – Execução de emendas por localidade. Brasília: Senado Federal. Recuperado em 5 fevereiro, 2008, de
http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise115/desktoplaunch/InfoView/main/headerPlus.do?objId=0). População: 2000
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2001). Censo demográfico 2000. [Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE.
Recuperado em 2 fevereiro, 2008, de http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1).
Teste t de Hipótese para igualdade de médias: *** rejeita-se a hipótese nula de que as médias são iguais a 1% de significância, **
rejeita-se a mesma hipótese nula a 5% de significância e *rejeita-se a mesma hipótese nula 10% de significância. † Valor mediano
(± Valor mediano per capita) do repasse via emendas, considerando apenas os municípios que receberam pelo menos uma emenda.
A análise de diferenças de médias indica que Municípios que recebem emendas parlamentares tendem a
ter mais episódios de corrupção; todavia a quantidade de recursos liquidados não parece afetar
significativamente o nível de corrupção. Tal conclusão é corroborada pela análise de regressão, que
apresentamos abaixo.
Para cada variável de corrupção (quantidade de constatações, problemas graves e problemas
administrativos), estimou-se seguinte modelo de regressão linear,
i i i i
controles emenda corrupcao ε η α α + × + × + = 1 0
(1)
no qual corrupção equivale a uma das medidas de corrupção no Município i, emenda é uma medida
associada ao recebimento de emendas pelo Município i e i
ε é o componente aleatório. Utilizam-se duas
medidas associadas ao recebimento de emendas: (i) uma variável categórica, que assume valor 1, se o
Município recebeu pelo menos uma emenda no biênio anterior à fiscalização e 0 caso contrário e; (ii) a
quantidade de recursos recebidos via emendas nos biênio anterior à fiscalização.
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Antonio Carlos de Azevedo Sodré, Maria Fernanda Colaço Alves 428
O coeficiente de interesse 1
α é associado à variável de emenda. Quando a variável categórica assume
valor 1 se o Município i recebeu emenda e 0 no caso contrário, 1
α expressa a diferença no nível de
corrupção médio, fixadas as outras variáveis independentes. Quando a variável de emenda utilizada é a
quantidade de recursos recebidos (em R$ mil), 1
α indica a variação quanto ao nível de corrupção médio,
fixadas outras variáveis de controle, dado que um Município recebe R$1.000 a mais em emendas.
Controles corresponde a um vetor de variáveis sociodemográficas e políticas a saber: (i) população; (ii)
Índice de Desenvolvimento Humano (educação e longevidade); (iii) Índice de Gini; (iv) intensidade de
pobreza; (v) percentual de pobres na população; (vi) renda per capita; (vii) percentual de votos válidos no
primeiro turno das eleições do prefeito eleito; e (viii) um conjunto de variáveis categóricas, que assume
valor 1, se o prefeito é de determinado partido e 0 caso contrário. Desta forma, controla-se para os
principais fatores sociodemográficos e político-partidários que podem afetar simultaneamente o
recebimento de emendas (ou o seu valor) e o nível de corrupção.
A tabela 4 mostra os resultados dos modelos econométricos para a variável categórica de emenda. O
coeficiente da variável de emendas na regressão com número de constatações como variável dependente é
da ordem de 11,37, significativo a 1%. De fato, o tamanho do coeficiente é bastante próximo daquele
achado no exercício de diferenças de média (11,49 – Tabela 2).
Tabela 4
Modelo de Regressão Linear – Variável Categórica de Recebimento de Emendas e Quantidade de
Recursos Transferidos via Emenda Parlamentar
Variável Dependente Variável Dependente
Constatações
(1)
Problemas
Administrativos
(2)
Problemas
Graves
(3)
Constatações
(4)
Problemas
Administrativos
(5)
Problemas
Graves
(6)
Variável Categorica
de recebimento de
emendas (Colunas (1)
(3)) / Quantidade de
Emendas Recebidas
em R$ mil (Colunas
(4)-(6)).
11,37
(4,41)***
2,68
(1,18)**
3,25
(2,49)
0,001
(0,003)
0,0001
(0,0005)
0,001
(0,001)
População (milhares) 0,14
(0,10)
0,02
(0,02)
0,05
(0.04)
0,13
(0.09)
0,02
(0,02)
0,03
(0,05)
IDH: Educação -36.42
(46,46)
3,46
(12,07)
10,22
(26,08) -34,09
(47,32)
3,54
(12,42)
11,92
(26,43)
IDH: Longevidade 56,06
(56,20)
5,60
(11,67)
30,97
(29,59)
34,10
(57,08)
0,29
(11,74)
25,00
(28,24)
Índice de Gini 4,25
(53.80)
0,61
(13,70) -14,12
(29.13)
15,88
(54,26)
3,45
(13,72) -11,01
(28,43)
Intensidade de
Pobreza
0,03
(0,24)
0,02
(0,07)
0,10
(0,12)
0,09
(0,22)
0,03
(0,07)
0,13
(0,12)
Percentual de Pobres
na População
0,66
(0,45)
0,15
(0,12)
0,27
(0,29)
0,44
(0,45)
0,10
(0,11)
0,20
(0,27)
Continua
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429
Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
Tabela 4 (continuação)
Variável Dependente
Variável Dependente
Constatações
(1)
Problemas
Administrativos
(2)
Problemas
Graves
(3)
Constatações
(4)
Problemas
Administrativos
(5)
Renda Per Capita
Percentual de Votos
Válidos dos Prefeitos
Eleitos no 1o. turno
Dummies para
Partido do Prefeito?
R²
Número de
Observações
0,02
(0,09)
0,27
(0,18)
0,26
0,00
(0,02) -0,06
(0,05)
0,18
0,00
(0,05)
0,07
(0,10)
0,13 -0,02
(0,09)
0,26
(0,17)
Sim
240
0,24 -0,01
(0,02) -0,06
(0,05)
0,16
Problemas
Graves
(6) -0,01
(0,05)
0,05
(0,06)
0,13
Nota. Fonte. Corrupção: fiscalizações de 03/2006 a 05/2007 (Controladoria-Geral da União. (2007). Relatórios de fiscalização de sorteios
de municípios nº 742 a 964. [Relatório Técnico]. Brasília: Secretaria Federal de Controle Interno. Recuperado em 11 novembro, 2007, de
http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp). Emendas parlamentares: emendas à LOA em 2004 a 2006, sob modalidade de aplicação 40
(Senado Federal. (2008). LOA – 2005/2006/2007 – Execução de emendas por localidade. Brasília: Senado Federal. Recuperado em 5
fevereiro, 2008, de http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise115/desktoplaunch/InfoView/main/headerPlus.do?objId=0).
Índice de Desenvolvimento Humano: 2000 (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. (2003). Atlas do desenvolvimento
humano no Brasil - Municipal 1991 e 2000. [Relatório Técnico]. Brasília: PNUD. Recuperado em 5 fevereiro, 2008, de
http://www.pnud.org.br/atlas/tabelas/). População: 2000 (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2001). Censo demográfico 2000.
[Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado em 2 fevereiro, 2008, de http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1).
Renda per capita: 2004 e demais variáveis sociodemográficas: 2003 (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2003). Mapa de
pobreza e desigualdade – Municípios brasileiros – 2003. [Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado em 2 fevereiro, 2008, de
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1). Competições Políticas (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. (2004).
Representação política – 2004. [Relatório Técnico]. Rio de Janeiro: IBGE. Recuperado em 2 fevereiro, 2008,
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1).
*=significante a 10%, **=significante a 5%, ***=significante a 1%. Todas as regressões contém uma constante. Erros-padrões robustos a
heterocedasticidade reportados entre parênteses.
Isto indica que, mesmo controlando uma série de características municipais relevantes, Municípios que
recebem emendas apresentam cerca de 25% a mais de constatações de irregularidade do que aqueles que
não recebem recursos desta maneira. O coeficiente também é significativo estatisticamente para problemas
graves; seu tamanho também é considerável. O mesmo não ocorre somente com problemas administrativos.
Isto significa que os problemas administrativos, relativos a falhas formais menos graves, não parecem ter
relação com o recebimento de emendas. Já os problemas graves e constatações de irregularidades em geral
demonstram relação com o recebimento de emendas parlamentares. Finalmente, a mesma tabela mostra que
não existe relação estatisticamente significante entre a quantidade de recursos recebidos via emenda
parlamentar e corrupção nos Municípios analisados, conforme já sugerido pela análise de diferenças de
média.
Além disso, quando utilizamos como variável de emenda o volume de recursos liquidados, todos os
coeficientes são bastante reduzidos. Por exemplo, o coeficiente de 0,0001 obtido na regressão com a
variável dependente problemas graves indica que um aumento de R$ 1 milhão em emendas se associa, em
média, ao crescimento no número de problemas em cerca de 0,1.
De maneira geral, tanto os testes de hipótese como as análises de regressão indicam que existe uma
relação entre o nível de corrupção municipal e o recebimento de emendas parlamentares. Todavia a
corrupção não parece aumentar linearmente com a quantia recebida de emendas.
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430
Caso o aumento da corrupção fosse gerado pelo aumento no ganho potencial do ato corrupto ou pelo
aumento do poder discricionário local seria esperado que não somente o recebimento, mas o volume da
transferência, fosse correlacionado com o número de irregularidades. Desta forma, os resultados empíricos
deste estudo dão maior suporte as outras duas hipóteses levantadas: conluio com a corrupção federal e ação
de grupos privados rent-seekers.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo defende que uma das causas que contribuem para o aumento da corrupção é a existência de
transferências de recursos financeiros federais na forma de emendas parlamentares sem o devido controle
sobre sua gestão, configurando grave falha institucional.
A análise empírica demonstra a existência de relação entre transferências intergovernamentais via
emendas parlamentares e corrupção em Municípios brasileiros. Municípios que receberam recursos de
emendas parlamentares apresentaram, em média, 25% mais episódios de corrupção.
Embora o estudo não estabeleça, por meio das técnicas empregadas, uma relação causal entre emendas e
corrupção, os resultados apontam a urgente e necessária ampliação da transparência e do controle sobre as
aprovações e execuções de emendas parlamentares, sob pena de corroborar a persistência da corrupção no
país e perpetuar a distorção de um dos principais instrumentos de descentralização de recursos aos governos
locais.
A inexistência de accountability ou controle efetivo, com consequente aplicação de penalidades,
enfraquece o ideal democrático do governo, acirra o descrédito social em relação à atuação do governo e
impacta na sua governabilidade. Além disso, ao favorecer inescrupulosos e aqueles que dispõem de maior
rede de contatos, a corrupção deforma os papéis alocativo e redistributivo do Estado.
Porém não há consenso, entre governantes ou estudiosos, quanto à melhor estratégia para combater esta
situação. A análise das hipóteses explicativas apresentadas neste estudo, juntamente com os resultados
empíricos, contribuem neste processo, uma vez que possibilitam uma avaliação de potencial efetividade das
possíveis medidas a serem tomadas por meio da reflexão das hipóteses de relacionamento entre os fatores
emenda e corrupção.
Os dados demonstram que o aumento da corrupção parece estar mais relacionado ao fato de um
Município receber alguma emenda do que ao valor total das emendas repassadas a ele, mesmo quando este
valor é considerado em termos per capita. Isto corrobora o pressuposto de que embora as emendas
influenciem o grau de corrupção da gestão local, elas, por si sós, não a explicam em sua totalidade.
Adicionalmente, esta constatação possibilita analisar as hipóteses de relacionamento entre corrupção e
emendas parlamentares.
Dentre as quatro alternativas explicativas, não-excludentes entre si, de relacionamento entre emendas e
corrupção, apresentadas neste estudo, os resultados empíricos parecem dar maior suporte a duas hipóteses
explicativas levantadas: (iii) ação de grupos privados rent-seekers e (iv) conluio com a corrupção federal.
Por exemplo, se supomos que o aumento da corrupção advém de conluio com a corrupção federal, isto é,
do fato de parlamentares corruptos escolherem Municípios com uma administração corrupta ou facilmente
corruptível para serem os receptores de emendas, o simples fato de um Município ser selecionado para
receber uma emenda já seria suficiente para ser observado, em média, um maior índice de corrupção. Este
resultado independeria do valor efetivamente repassado.
Caso o aumento da corrupção fosse gerado (i) pelo aumento no ganho potencial do ato corrupto ou (ii)
pelo aumento do poder discricionário local, seria esperado que não somente o recebimento, mas o volume
da transferência fosse correlacionado com o número de irregularidades constatadas.
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431
Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil: Estudo dos Relatórios do Programa de
Fiscalização da Controladoria-Geral da União
Não obstante não competir a este estudo uma análise aprofundada das estratégias de controle existentes
ou cabíveis, cabe pelo menos ilustrar a utilização dos resultados encontrados neste estudo para avaliação
das alternativas de controle das emendas parlamentares. Por exemplo, o aumento da transparência em
relação ao processo de proposição e aprovação das emendas seria grande auxílio no combate à pressão dos
grupos rent-seekers, que atuam por meio de lobby no Congresso, e na dissolução de corrupções articuladas
em nível federal, pois exporiam os agentes públicos ao controle por um maior número de instituições.
Outra estratégia de grande importância seria a fiscalização federal constante e concomitante da execução
das emendas. Esta fiscalização deveria não somente analisar individualmente as emendas e seus
instrumentos de execução, mas realizar cruzamentos de dados que permitissem a identificação de conluios
por área de governo, tipo de gastos previstos, propositor da emenda no Congresso etc.
A breve análise dos resultados do estudo tende a inferir que a alternativa de capacitação de agentes
públicos municipais não ataca tão diretamente o problema da corrupção via emendas parlamentares como
as alternativas descritas acima. Isto porque esta solução se relaciona mais fortemente às hipóteses i e ii, não
corroboradas pela análise empírica. Porém deve-se considerar que o estudo é limitado pela dificuldade de
diferenciação precisa entre irregularidades de gestão e corrupção propriamente dita, ou seja, de atribuição
de intencionalidade aos agentes. Neste sentido, a capacitação para o aprimoramento da gestão local pode
ser entendida como uma das alternativas mais importantes de combate à corrupção no âmbito de governo
local.
Não há estratégias única para o combate à corrupção, mesmo quando nos detemos num problema
específico, como o caso da disvirtualização do instrumento de emendas parlamentares. Deter-se, porém, na
análise pormenorizada de causas e relações com as estruturas e instituições de governo existentes facilita
em muito a busca de alternativas com maior potencial de efetividade.
Por fim, cabe destacar outras análises pertinentes relacionadas ao tema, mas que fogem ao escopo deste
estudo. Estas podem ser entendidas como uma indicação de agenda de possíveis estudos futuros. A
primeira, citada apenas superficialmente neste estudo, é a discussão dos programas de controle de recursos
em relação ao impacto e efetividade alcançados, o que depende, conforme argumentado, de um estudo mais
aprofundado sobre os mecanismos da corrupção.
Outro estudo pertinente seria a superação da dificuldade de verificação da intencionalidade do agente, por
meio de uma análise fenomenológica, de forma a separar constatações de má gestão pública daquelas de
desvios e fraudes intencionais.
Artigo recebido em 01.12.2008. Aprovado em 09.06.2009.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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from random audit reports [Working Paper]. Columbia University, New York, NY.O artigo dos autores Antônio Carlos de Azevedo Sodré *
Doutorando em Finanças, Massachusetts Institute of Technology, EUA. e Maria Fernanda Colaço Alves
Doutoranda em Administração Pública, UnB.
Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União.
Confira a notícia na CNN Brasil .https://www.cnnbrasil.com.br/
E assim caminha humanidade.
imagem CNN Brasil
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