A corrupção política refere-se ao uso indevido de um cargo ou função pública para obter vantagens pessoais ou para terceiros, subvertendo o interesse público pelo privado. Esse fenômeno prejudica a sociedade de diversas formas, desviando recursos essenciais e minando a confiança nas instituições democráticas.
O que é e Tipos
A corrupção política pode assumir várias formas, incluindo:
Corrupção Ativa e Passiva: A ativa ocorre quando alguém oferece uma vantagem indevida a um funcionário público, enquanto a passiva ocorre quando o funcionário público solicita ou aceita tal vantagem.
Suborno: Pagamento ou presente oferecido para perverter o julgamento ou a conduta de uma pessoa em posição de confiança.
Tráfico de Influência: Uso da posição para influenciar decisões em benefício próprio ou de terceiros.
Financiamento Ilegal de Campanhas: Recebimento de recursos de fontes proibidas ou não declaradas para fins eleitorais.
Superfaturamento: Inflacionar artificialmente o custo de obras ou serviços públicos para desviar a diferença.
Nepotismo e Clientelismo: Favorecimento de parentes ou a troca de favores por apoio político, respectivamente.
Impactos na Sociedade
Os impactos da corrupção política são profundos e abrangentes:
Prejuízos Econômicos: Desvia recursos que deveriam ser aplicados em áreas essenciais como saúde, educação, infraestrutura e segurança, resultando em serviços públicos de menor qualidade.
Aumento da Desigualdade Social: Concentra riqueza e poder nas mãos de poucos, ampliando a exclusão social.
Perda de Confiança Institucional: Corrói a fé da população nos líderes políticos, nas instituições governamentais e no sistema democrático como um todo.
Enfraquecimento da Democracia: Comprometer o poder de voto e de fala dos cidadãos, removendo recursos da arena pública para interesses privados. Segundo a Jornalista, Mestre e Doutora Nadini de Almeida Lopes, no Oitavo e Ultimo Semestre da Habilitação em Jornalismo na Comunicação pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
O Brasil tem um histórico de grandes escândalos de corrupção que tiveram forte impacto na política nacional, como o "Mensalão" e o "Petrolão" (ligado à Operação Lava Jato). Esses casos envolveram esquemas de grande escala para compra de apoio político e desvio de verbas de estatais, tornando a corrupção uma das principais preocupações apontadas pelos brasileiros
Confira o artigo dos autores Robert Bonifácio1 e Ednaldo Ribeiro.
Robert Bonifácio1 e Ednaldo Ribeiro2
Corrupção e participação política no Brasil:
diagnósticos e consequências
Corruption and political participation:
diagnosis and consequences
Qual seria a relação entre a experiência com atos corruptos e o
envolvimento em atividades participativas dos brasileiros? Essa é
a questão que norteia o trabalho. Apesar de a literatura politóloga
dedicar-se, apenas de forma marginal, à compreensão desse tipo de
relação, entendemos que há indícios que apontam quase que exclu
sivamente para efeitos deletérios da corrupção no engajamento
cívico. Como desenvolveremos adequadamente mais à frente, Hirs
chman (1983), por exemplo, considera que a decepção é o principal
fator para o desengajamento político e que esta é causada pela
percepção do alastramento da corrupção entre os agentes públicos.
A corrupção funcionaria como um gatilho para a desafeição para
com a política. Warren (2012), por sua vez, associa a corrupção à
corrosão do caráter democrático, com consequência grave para o
estoque de legitimidade do regime e para o interesse dos cidadãos
no ativismo político. Em contextos claramente percebidos pelos
indivíduos como dominados pela corrupção, a confiança esvai-se
e, com ela, o engajamento psicológico necessário à participação
(Verba, Schlozman e Brady, 1995).
Apesar de alguns autores funcionalistas, como Huntin
gton (1968), defenderem a possibilidade de efeitos positivos da
1
É professor de ciência política na Universidade Federal de Goiás (UFG). E-mail: <rbonisilva@gmail.com>.
2 É professor de ciência política na Universidade Estadual de Maringá (UEM) e no Programa
de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná (UFPR). E-mail:
<ednaldoribeiro@icloud.com>.
Revista Brasileira de Ciência Política, no 20. Brasília, maio - agosto de 2016, pp 7-42.
DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0103-335220162001
8
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
corrupção em contextos ditatoriais, por considerá-la um meio de
superar as normas tradicionais e os regulamentos burocráticos que
emperram o desenvolvimento econômico, sob o ponto de vista do
comportamento cívico, não é fácil localizar na literatura especia
lizada a formulação de possíveis efeitos positivos da corrupção.
Como exemplo, Doig e McIvor (1999) e Doig e Theobald (2000)
sugerem que a alta taxa de percepção de corrupção relaciona-se ao
baixo nível de confiança institucional, componente pouco favorável
à estabilidade do sistema político. Seligson (2002), por sua vez,
identifica, entre os experientes com atos corruptos, os mais baixos
níveis de apoio ao regime político democrático, assim como os mais
baixos níveis de confiança interpessoal.
Objetivamos contribuir para o debate, investigando a relação
entre um indicador de corrupção de nível individual – a experiência
dos cidadãos com situações de pedido de propina por parte de algum
agente público – e diversas modalidades de participação política.
Desse modo, podemos analisar se a corrupção apresenta efeitos
positivos ou negativos para o engajamento político no contexto
brasileiro. Utilizamos como fonte exclusiva de dados o Barômetro
das Américas, rodadas de 2007, 2008, 2010 e 2012.3
Organizamos o trabalho da seguinte maneira: a seguir deba
temos o conceito de participação política, propomos indicadores e
analisamos a sua multidimensionalidade. Posteriormente, tratamos
das concepções de corrupção, descrevemos dados sobre o indicador
e discutimos as contribuições da literatura especializada na relação
entre corrupção e orientações políticas (atitudes e comportamento).
A partir desses desenvolvimentos, construímos hipóteses e fazemos
as análises empíricas relativas à relação entre corrupção e partici
pação política e à propensão à permissividade com corrupção entre
os perfis sociais construídos. Ao final, fazemos breves considerações
sobre virtudes e limitações dos resultados alcançados.
3
Agradecemos ao Latin American Public Opinion Project (Lapop) e a seus principais apoiadores – United
States Agency for International Development (Usaid), Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e Vanderbilt University – por tornar os dados disponíveis.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
9
Participação política: definição, indicadores e tipologia
O debate sobre a participação política é polissêmico e extenso.
Há, por exemplo, diversas visões acerca do ambiente em que o
fenômeno desenvolve-se e a sua dimensionalidade, além do reper
tório das atividades participativas. Brady (1999) e Borba (2012)
fazem adequados diagnósticos do debate e destacam que um dos
poucos pontos consensuais é a consideração de que a participação
é um comportamento, uma ação, e não uma atitude, que é algo
imbuído de caráter subjetivo.
Consideramos que a participação política refere-se a atividades
exercidas por cidadãos, em diversas arenas, que objetivam influenciar
as dinâmicas de poder. Logo, entendemos que participar significa
tomar parte em algo (Fialho, 2008), que o fenômeno expressa-se por
atividades e que pode se desenvolver em diversas arenas, buscando,
de forma conflitiva ou cooperativa, influenciar a distribuição de
poder (Reis, 2000).
A partir dessa definição, é possível selecionar os indicadores
empíricos, presentes no quadro 1. Antes, porém, devem ser feitas
duas considerações. A primeira refere-se ao alcance da dinâmica
participativa. Temos uma visão limitada a respeito, não incorpo
rando a concepção de que os seus resultados podem contribuir
para uma mudança estrutural do Estado (Pizzorno, 1975). Isso se
dá porque a ocorrência de movimentos revolucionários mostra-se
pouco frequente ao longo da história, e o que buscamos estudar são
os movimentos mais usuais.
A segunda consideração recai sobre o associativismo. É recor
rente, em estudos da área, considerar a associação e a filiação a
grupos e a movimentos como expressão de participação política.
Isso faz sentido, já que um dos caminhos mais comuns para voca
lizar preferências e demandas dá-se por essa via. No entanto, é
importante ter parcimônia na seleção destes grupos e movimentos.
Grupos de igreja, de mulheres ou grêmios recreativos, por exemplo,
podem ou não ter relação com questões políticas. O modo como
essas variáveis estão descritas no questionário do Barômetro das
Américas não possibilita a interpretação de que o engajamento
10
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
a estes grupos está atrelado a questões políticas. Logo, por não
possuírem um caráter político inequívoco, elas não são incluídas na
lista de indicadores de participação.
Quadro 1 – Indicadores de participação política
Votar em eleições
Candidatar-se a cargo político
Doar dinheiro para partido político ou candidato
Trabalhar para partido político ou candidato em campanha eleitoral
Assistir a comícios políticos
Tentar convencer as pessoas sobre a escolha do voto
Usar/utilizar adesivos, bottons e bandeiras em campanha eleitoral
Assistir a reuniões de partidos políticos
Filiar-se a partido político
Assistir a reuniões de conselhos governamentais
Assistir a reuniões de orçamento participativo
Assistir a audiências públicas
Assistir a reuniões da Câmara de Vereadores e dos Deputados e do Senado Federal
Buscar contato com atores políticos e/ou governamentais
Realizar atividades de lobby com atores políticos e governamentais
Participar de protestos e manifestações públicas
Participar de greves
Assinar petição e/ou abaixo-assinado
Agir em prol de melhorias da comunidade
Assistir a reuniões de associação de bairro
Ser membro efetivo de associação de bairro
Boicotar determinados produtos por questões políticas
Comprar determinados produtos por questões políticas
Bloquear estradas e ocupar prédios e terrenos por questões políticas
Fonte: elaboração própria
Elaboração própria.
Nem todos esses indicadores estão presentes no banco de dados
do Barômetro das Américas, sendo possível trabalharmos somente
com 11 variáveis, descritas a seguir:
1) Trabalhar em campanha eleitoral.
2) Contatar deputados (estaduais e federais).
3) Contatar atores políticos governamentais (ministérios e
secretarias).
4) Contatar atores políticos locais (prefeitos e autoridades militares).
5) Contatar vereadores e atores governamentais locais.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
11
6) Agir para solução de problemas na comunidade em que se vive.
7) Assistir a reuniões de associação de bairro.
8) Assistir a reuniões de partido político.
9) Tentar convencer outros sobre a escolha do voto.
10) Participar de manifestações ou protestos públicos.
11) Assinar petições.4
O voto não está incluído no trabalho porque, apesar de enten
dermos o ato como participativo, em Bonifácio e Paulino (2015),
há indicações de que os fatores explicativos do comparecimento
eleitoral relacionam-se de forma substancialmente diferente das
demais modalidades de participação política, sendo sugerida uma
investigação específica para essa questão.
Embora haja critérios de ordem teórica para sustentar que todas
as variáveis elencadas anteriormente são indicadoras de partici
pação política, realizamos um tratamento empírico a respeito para
averiguar se estas variáveis agrupam-se em uma única dimensão ou
se podem ser discriminadas em diferentes tipos ou modalidades,
assumindo um caráter multidimensional. Esse aspecto da parti
cipação política é investigado por diversos autores, sendo usual a
utilização do teste de análise fatorial exploratória.5
Na tabela 1, as colunas representam os resultados da análise
fatorial exploratória para cada rodada de dados do Barômetro das
Américas e as linhas comportam as atividades participativas. As
cargas fatoriais em cada célula gerada pelo cruzamento de linhas e
colunas indicam o maior valor para cada variável. Para as rodadas
de 2007, 2008 e 2010, foram gerados três fatores, e para a rodada de
2012, quatro.
As quatro primeiras variáveis mostram-se agrupadas em um
mesmo fator em todas as rodadas e são indicadoras de contato com
atores políticos e governamentais. Essa modalidade de participação
4 As variáveis são codificadas no questionário do Barômetro das Américas da seguinte maneira,
respectivamente: CP2, CP4a, CP4, NP2, CP5, CP8, CP13, PP1, PROT1 (2007 e 2008)/PROT3 (2010 e
2012) e PROT6.
5 Originalmente, esse procedimento parte de uma matriz de correlação de Pearson, adequada
quando as variáveis apresentam natureza contínua (Gorsuch, 1983). A solução foi aplicar uma
correção policórica, ideal para manipular dados binários e categóricos nesse teste (Drasgow, 1998).
12
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
que se caracteriza pelo contato direto entre representante(s) e repre
sentado(s), sem a presença de manifestações ou atos contestatórios,
ou seja, de atividades que objetivam exercer pressão pública. Com
base na redação das variáveis no questionário, não é possível saber
se o contato ocorre de forma individual ou coletiva e tampouco a
natureza das questões tratadas (se envolvem demandas legais ou
criminosas).6
As atividades de “ação em prol da comunidade” e “assistir reunião
de associação de bairro” são constitutivas do ativismo comunitário,
que denota atuação em questões políticas de abrangência exclusi
vamente local, que visam influenciar políticas e atores que cuidam
de problemas da comunidade em que se vive. As maiores cargas
estatísticas destes indicadores mostram-se agrupadas em um único
fator nas três primeiras rodadas, havendo uma distorção desse
padrão em 2012.
O terceiro conjunto de variáveis – “trabalho em campanha elei
toral”, “convencer os outros sobre a escolha do voto” e “partici
pação em reuniões de partidos e movimentos políticos” – compõe
a modalidade ativismo partidário e eleitoral, que se caracteriza pela
tentativa de influenciar resultados eleitorais e por estar circunscrita
a instituições e eventos oficiais. A formulação da variável sobre
participação em reuniões de partidos e de movimentos políticos
apresenta problemas, pois nos priva de distinguir o envolvimento
dos brasileiros em cada uma dessas duas diferentes instituições. Os
resultados destacados a seguir refletem esse problema de formu
lação: a variável compõe o fator sobre atividades partidárias e elei
torais nas rodadas de 2007 e 2012, mas também o fator de ativismo
comunitário, nos anos de 2008 e 2010. Seguimos as indicações
de estudos da área, como os de Verba, Nie e Kim (1987), Booth e
Seligson (2009) e Bonifácio e Paulino (2015), que, em diferentes
anos e contextos, arrolaram indicadores similares como relacio
nados ao ativismo partidário e eleitoral.
6 Para mais detalhes, conferir a redação das variáveis CP2 CP4, CP4a e CP5 no questionário do
Barômetro das Américas.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
13
Por fim, as pesquisas utilizadas contêm uma única pergunta
genérica sobre o envolvimento dos cidadãos em atividades parti
cipativas contestatórias, o engajamento em protestos. Essa variável
não se agrupa de forma satisfatória em nenhum dos fatores gerados,
apresentando sempre baixo valor de carga estatística. Contudo,
na rodada de 2012, é incorporada à variável sobre assinatura de
petições e abaixo-assinados, que se agrupa com a variável indica
dora de participação em protestos em um fator à parte dos demais,
com altas cargas estatísticas, constituindo, assim, uma modalidade
específica de participação, intitulada ativismo de protesto.
Esses resultados fortalecem ainda mais os achados de estudos
como os de Verba, Nie e Kim (1987), Norris (2002), Booth e
Seligson (2009) e Teorell, Torcal e Montero (2007), que asseveram
a natureza multidimensional da participação política. Diante de
tantas evidências sobre as diferentes modalidades ou tipos de parti
cipação política, consideramos inadequado concebê-la como um
fenômeno uno, restrito ao ambiente governamental e eleitoral,
como entende Milbrath (1965). O quadro 2 apresenta o nome da
cada modalidade de participação política encontrado por meio da
análise fatorial, assim como os seus indicadores.
Quadro 2 – Modalidades de participação política e seus indicadores
1) Ativismo comunitário: assistir a reuniões de associação de bairro e agir em prol de melhorias na comunidade.
2) Contato com atores políticos e governamentais: contato com deputado estadual e federal, com ator po
lítico local, com ator governamental e com vereador e atores governamentais locais.
3) Ativismo partidário e eleitoral: trabalho em campanha eleitoral, assistir a reuniões de par
tido político, tentar convencer os outros sobre a escolha do voto.
4) Ativismo de protesto: participação em manifestações e protestos e assinatura de abaixo-assinado e petição.
Elaboração própria.
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro 14
Tabela 1 – Análise fatorial exploratória com as variáveis sobre participação política
2007 2008 2010 2012
1 2 3 1 2 3 1 2 3 1 2 3 4
Contato com deputados 0.822-- 0.698-- 0.565-- 0.758--
Contato com atores
governamentais 0.712-- 0.623-- 0.504-- 0.716--
Contato com atores
políticos locais 0.860-- 0.886-- 0.859-- 0.911--
Contato com vereadores 0.679-- 0.799-- 0.830-- 0.893--
Ação em prol da
comunidade-- 0.367-0.522-- 0.518-0.316--
Assistir à reunião de
associação de bairro-- 0.540-0.593-- 0.673---- 0.383
Trabalho em
campanha eleitoral-0.696---0.632-- 0.494-0.570--
Assistir à reunião de
partidos políticos e
movimentos políticos-0.727-- 0.426-- 0.595-- 0.579--
Convencer os outros
sobre a escolha do voto-0.574---0.551-- 0.492-0.540--
Participar de protestos-0.312-----0.347---0.672
Assinar petições e
abaixo-assinados-----------0.696
KMO 0.805 0.719 0.749 0.709
Alpha de Cronbach 0.611 0.524 0.533 0.589
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>.
Elaboração própria.
A tabela 2 apresenta o percentual de ativismo para cada moda
lidade de participação política, considerando todas as rodadas de
dados.7 Apesar da considerável flutuação nos percentuais, podemos
7 A seguir, os códigos das variáveis que constituem os índices presentes na tabela 2 e as respectivas
categorias que indicam participação: PP2, CP2, CP4, CP4a, CP5 (rodada de 2007), NP2, PROT3 e
PROT6: “Sim”/CP5 (rodadas de 2008, 2010 e 2012), CP8 e CP13: “uma vez por semana”, “uma ou
duas vezes por mês” ou “uma ou duas vezes por ano”/PP1: “frequentemente”, “de vez em quando”
ou “muito raramente”/PROT1 (rodadas de 2007 e 2008): “algumas vezes” ou “quase nunca”.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências 15
afirmar que a maior parte dos brasileiros não participa de quaisquer
atividades relacionadas às quatro modalidades. Ademais, o percen
tual de cidadãos participativos decai de forma linear à medida que
aumenta a quantidade de atividades participativas realizadas.8
Tabela 2 – Frequência de participação política por modalidade, de 2007 a 2012 (%)
Modalidades de participação política
Nível de participação
0 1 2 3 4 Total de participação
2007
Ativismo comunitário 64,7 26,9 8,4-- 35,3
Ativismo partidário e eleitoral 55,3 32,0 9,8 2,9 44,7
Contato com atores políticos e governamentais 73,6 14,6 6,7 3,9 1,2 28,4
Ativismo de protesto 85,1 14,9---14,9
2008
Ativismo comunitário 54,4 32,5 13,1-- 45,6
Ativismo partidário e eleitoral 47,3 39,1 10,6 3,0 52,7
Contato com atores políticos e governamentais 68,3 15,6 9,6 4,8 1,7 31,7
Ativismo de protesto 81,5 18,5---18,5
2010
Ativismo comunitário 69,9 22,8 7,3-- 30,1
Ativismo partidário e eleitoral 53,9 34,5 9,9 1,7-46,1
Contato com atores políticos e governamentais 77,5 12,5 7,7 1,7 0,6 22,5
Ativismo de protesto 94,6 5,4---5,4
2012
Ativismo comunitário 68,5 24,6 6,9-- 31,5
Ativismo partidário e eleitoral 54,6 35,0 8,0 2,4-45,4
Contato com atores políticos e governamentais 81,5 8,0 6,8 2,7 1,0 18,5
Ativismo de protesto 82,9 14,3 2,8-- 17,1
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>. Elaboração própria.
8 Em duas variáveis, flutuações nos percentuais podem ser explicadas por mudanças na medida,
com a alteração no período temporal contido nas categorias de resposta (CP5 e PROT1/PROT3). Por
fim, cabe destacar que a inclusão da variável PROT6 em 2012 também contribui para a flutuação
de percentuais referente à modalidade “ativismo de protesto”.
16
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
Corrupção: concepções e medidas
A corrupção ocupa considerável atenção de cientistas de diversas
áreas. A explicação para tamanho interesse reside na sua ubiqui
dade em sociedades complexas, asseveram Lipset e Lenz (2002). A
corrupção mostra-se presente ininterruptamente desde a antigui
dade até a atualidade e sua manifestação não se restringe a deter
minados contextos institucionais e culturais. Talvez por conta de
sua ubiquidade, Euben (1989) entende que a história conceitual da
corrupção é incerta. Segundo o autor, o termo foi utilizado em dois
contextos distintos: para fazer referência a uma atividade humana
específica – como, por exemplo, o suborno –, ou em um sentido
mais geral de destruição, devastação ou adulteração de um material
orgânico. Desse modo, acreditamos que o vocábulo apresenta cono
tação negativa e é assimilado a noções de decadência, desintegração
e degeneração.
Para Filgueiras (2008), é um equívoco escrever sobre uma teoria
política da corrupção, já que não há, na tradição do pensamento
político ocidental, consenso a respeito de seu significado. Por isso,
de acordo com o autor, não se pode falar em uma teoria política
sobre o fenômeno, mas de diferentes abordagens a respeito.
Sobre as abordagens, a visão de Heidenheimer, Johnston e
Levine (1989) indica a existência de três tipos principais. Um grupo
de cientistas, o mais numeroso, a compreende como estritamente
relacionada à atuação de agentes públicos (Nye, 1967; Manzetti e
Wilson, 2009). Outro grupo formula definições sobre a corrupção,
ressaltando a natureza econômica do fenômeno (Rose-Ackerman,
1999). E uma terceira corrente teórica entende a corrupção como
um fenômeno contrário à ideia de interesse público (Filgueiras,
2008; Seña, 1989; Calera, 1989; Valdés, 1995). Desse modo, a
corrupção é apreendida sob três óticas distintas: 1) como ato infra
cional, que se opõe ou que transcende as leis e normas oficiais; 2)
como um comportamento calculado, que beneficia o corruptor,
dada as oportunidades específicas do contexto em que a ação se
insere; e 3) como intimamente ligada ao sistema normativo vigente
em cada sociedade, respectivamente.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
17
A partir dessas abordagens, é possível conceber diversos indi
cadores de corrupção a nível individual, mas utilizamos somente
uma medida: a experiência do cidadão com situações de pedido de
propina por algum agente.9 Especificamente, utilizamos somente as
variáveis que questionam os entrevistados sobre pedido de suborno
por policial ou por funcionário público.10 Temos motivos para
seguir esse caminho. O primeiro é a qualidade da medida. Não se
trata de percepções nem de valores, mas de convivência com atos
corruptos. Desse modo, acreditamos que a medida que chamaremos
de “experiência com corrupção” é a mais objetiva entre as exis
tentes. Esta medida está livre de influência de aspectos subjetivos,
como a cobertura midiática e as preferências políticas, que podem
enviesar a resposta dos cidadãos a questões sobre corrupção. Em
segundo lugar, é importante destacar que a medida de experiência
com corrupção capta práticas de corrupção de pequena monta, que
são possíveis de serem vivenciadas com frequência por qualquer
cidadão. Por fim, o estudo de Bonifácio e Paulino (2015) destaca
que a experiência com corrupção é a medida que melhor distingue
engajamento ou não engajamento em atividades participativas entre
os cidadãos das Américas e do Caribe, sobrepondo-se a medidas
como percepção de corrupção entre funcionários públicos e tole
rância à propina.
Há, porém, um problema técnico com essa medida no Barômetro
das Américas. Existem mais variáveis sobre situações de pedido de
propina11 que as utilizadas, mas não as utilizamos por apresentarem
excesso de casos ausentes (missing values). Estas variáveis são sempre
precedidas por uma pergunta-filtro. Por exemplo, pergunta-se
primeiramente ao entrevistado se ele acessou o serviço público de
saúde no último ano. Apenas se a resposta for positiva, é perguntado
9 Classificamos a medida como experiência com corrupção, em vez de vitimização por corrupção,
como fazem Mitchell Seligson e parceiros em diversos trabalhos. Da maneira como estão redigidas,
as questões só permitem ao entrevistado atestar o papel de vítima, mas é factível supor que
parte dos respondentes exercem, na realidade, o papel de corruptor. A fim de evitar a posição do
entrevistado como corruptor ou vítima, utilizamos o termo “experiência com corrupção”.
10 Os códigos das variáveis no questionário do Barômetro das Américas são EXC2 e EXC6, respectivamente.
11 Para informações detalhadas sobre essas variáveis, procurar pelos códigos EXC11, EXC13, EXC14,
EXC15 e EXC16 no questionário do Barômetro das Américas.
18
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
se, para ser atendido em um hospital ou posto de saúde, o entre
vistado teve que pagar propina. A maior parte dessas respostas é
negativa; com isso, existe um grande percentual de valores ausentes
em cada uma destas variáveis, o que torna a frequência de casos
válidos diminuta, dificultando a análise dos dados.
Conhecidas as virtudes e as limitações da medida de experiência
com corrupção, destacamos a frequência e a flutuação percentual de
cada variável relacionada (tabela 3). Os percentuais de experiência
com corrupção mostram-se modestos, para todos os quatro indica
dores. É relativamente mais comum o pedido de suborno por parte
dos policiais, variando entre 3,1% e 5,9% entre os quatro períodos
temporais. Ademais, observamos certa constância nas frequên
cias, havendo somente leves flutuações nos percentuais entre as
rodadas. Talvez isso se explique pela natureza objetiva da medida:
uma vez que se atém a eventos e não eventos, é de se esperar que ela
seja pouco afetada por questões usualmente atreladas à corrupção,
como notícias negativas sobre governos e representantes políticos,
insatisfações com a qualidade das políticas públicas e avaliações a
respeito da situação econômica e da vida.
Tabela 3 – Experiências com corrupção, de 2007 a 2012 (%)
2007
Pedido de suborno por autoridade policial
2008
2010
4,8
Pedido de suborno por funcionário público
Fonte: Dados do Barômetro das Américas.
Elaboração própria.
2,6
3,1
1,6
5,9
3,1
2012
4,3
2,3
Tendo em vista que nosso interesse é avaliar o impacto das
experiências com corrupção, de um modo geral, no comporta
mento participativo dos brasileiros, em vez de conduzirmos testes
envolvendo as variáveis relativas a cada uma dessas experiências,
consideramos mais interessante reduzi-las a uma medida integrada.
Tal procedimento também favorece a análise dos dados em testes
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
19
inferenciais, por aumentar a quantidade de casos na variável desig
nada “experiência com corrupção”.
Corrupção e orientações políticas
Tendo como foco as orientações políticas individuais, enten
demos que estudos da área são quase consensuais ao indicarem
os efeitos nocivos da corrupção para atitudes e comportamentos
entendidos como cívicos. No campo normativo, os trabalhos de
Hirschman (1983) e de Warren (2012) são referências para vislum
brarmos tais efeitos para o sistema político de uma forma geral.
Hirschman (1983) busca, em aspectos sociopsicológicos,
a explicação para o envolvimento cíclico do indivíduo em ativi
dades relacionadas às esferas pública (indivíduo identificado como
“cidadão”) e privada (indivíduo identificado como “consumidor”).
A corrupção é importante para entender o desengajamento do
“cidadão” em atividades da esfera pública, relacionadas ao ativismo
político. A percepção e a vivência com atos de corrupção ao longo
do tempo potencializam a conformação e a consequente imersão
do cidadão em atos corruptos. Tal movimento é compreendido
pelo autor como um sintoma de mudança de preferência, com o
indivíduo passando a priorizar interesses particulares via ganhos
materiais advindos da corrupção. A persistente imersão em atos
corruptos leva os indivíduos a pensarem que as atividades públicas
são atividades vis por natureza e, assim, o que inicialmente era
uma reação de descontentamento com a esfera pública, torna-se
um determinante de descontentamento adicional e profundo que,
por sua vez, prepara o terreno para mais corrupção. Ao final do
processo, o espírito público é completamente eliminado. Nessas
condições, a corrupção pode proporcionar ao “cidadão” uma rápida
transição de volta ao seu papel de “consumidor”.
Na perspectiva de Warren (2012), a corrupção mina os processos
de natureza inclusiva da política, como a relação entre represen
tantes e representados, pois compromete o poder de voto e de
fala dos indivíduos que almejam influenciar as decisões coletivas,
removendo o poder e os recursos da arena pública para as relações
20
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
parciais, particulares e privadas. Como consequência, tem-se o
enfraquecimento da legitimidade democrática devido à exclusão
de grande parte da população das decisões que a afeta. Ademais,
a corrupção afeta a cultura democrática, destaca o autor. Se
a corrupção alastra-se, perde-se paulatinamente a confiança no
processo de tomada de decisões públicas – enxergando-o como
não publicamente disponível e justificável – e, como consequência,
é provável que os indivíduos tornem-se cada vez mais cínicos a
respeito do discurso público e da deliberação. A partir dessas consi
derações, Warren sugere que a corrupção possibilita a diminuição
do horizonte das ações coletivas, encolhendo o domínio da demo
cracia nesse campo.
Hirschman (1983) e Warren (2012) destacam que o envolvi
mento do indivíduo com as práticas corruptas tem consequências
negativas tanto para o caráter democrático do sistema político
quanto para as atitudes e os comportamentos cívicos. Contudo, suas
obras têm a limitação de serem essencialmente teóricas, norma
tivas, atemporais e sem delimitação de contexto.
Já os estudos a seguir, para além de desenvolverem discussões
teóricas, oferecem análises empíricas sobre o papel da experiência
com corrupção nas atitudes políticas no contexto latino-americano.
Em Zéphyr (2008) e Seligson (2001; 2002) há considerações
uníssonas, no sentido de atestar a associação de experiência com a
corrupção a baixos patamares de adesão ao regime político demo
crático. Utilizando dados do Barômetro das Américas de 2006,
Zéphyr identifica que quanto maiores são os níveis de experiência
com corrupção dos indivíduos, menores são suas taxas de adesão à
democracia. No primeiro trabalho de Seligson, são utilizados dados
de pesquisas de opinião da população nicaraguense de 1996 e 1998,
a primeira conduzida anteriormente e a segunda após a realização
de uma campanha nacional de conscientização contra a corrupção.
Já no segundo trabalho, os dados são de pesquisas de opinião entre
cidadãos bolivianos e paraguaios em 1998 e entre salvadorenhos e
nicaraguenses em 1999. Em ambos os estudos, o autor encontra uma
relação negativa entre experiência com corrupção e legitimidade
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
21
democrática. No trabalho de 2002, Seligson também investiga os
efeitos da experiência com corrupção na confiança interpessoal,
fenômeno entendido como facilitador da formação de profundas e
duráveis associações civis entre os indivíduos. Os efeitos negativos
da corrupção mostram-se, mais uma vez, presentes: quanto mais
experiência com corrupção, menos confiança interpessoal.
Salinas e Booth (2011) conduzem a investigação no sentido de
verificar o papel da experiência com corrupção em indicadores
de civismo, tais como a adesão ao regime político democrático, o
apoio ao direito de participação política e a tolerância em relação a
formas contestatórias de expressão política. Os dados utilizados são
do Barômetro das Américas, de 2010. Em todos os casos, os autores
observaram associações negativas, concluindo que a corrupção é
nociva ao civismo.
Para Bohn (2012), a legitimidade dos regimes democráticos
deriva do apoio em massa aos seus principais processos, tais como
eleições livres e justas, liberdades e direitos institucionalizados e
transparência e accountability nas instituições públicas. A manifes
tação da corrupção no ambiente democrático teria o potencial de
viciar as interações entre indivíduo e estrutura, causando a dimi
nuição de confiança e de satisfação dos indivíduos com princípios
e instituições democráticas. A partir dessas considerações, a autora
direciona a sua investigação, analisando o papel da experiência com
corrupção na satisfação dos cidadãos com a democracia realmente
existente, com base em dados do Barômetro das Américas de 2010.
Bohn identifica que quanto maiores são os níveis de experiência
com corrupção, menor é a satisfação com a democracia.
Todos os autores abordados anteriormente esclarecem que a
proximidade do indivíduo com a corrupção torna-o menos susce
tível a expressar atitudes políticas congruentes com os princípios
democráticos. Ou seja, a corrupção teria efeitos nocivos a uma
cultura cívica.
Entre os especialistas em comportamento político brasileiros e
brasilianistas, a investigação usual é sobre os efeitos da corrupção
no sucesso eleitoral de políticos envolvidos em escândalos de
22
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
corrupção e nas escolhas eleitorais dos cidadãos.12 Os trabalhos de
Hunter e Power (2007), Rennó (2008) e Rennó e Hoepers (2010)
atêm-se ao contexto de 2006, marcado pela eleição presidencial que
reelegeu Lula e pelo amplo noticiário a respeito do escândalo do
“mensalão”.
No primeiro trabalho, os autores identificam que os grupos
de eleitores com menores e maiores recursos socioeconômicos
diferenciam-se a respeito do nível de informação sobre corrupção
e dos efeitos que os escândalos de corrupção possuem na decisão
do voto. O primeiro grupo de eleitores é o menos informado sobre
os escândalos de corrupção e o que menos leva esta informação e
estes efeitos em consideração para a conformação da confiança no
então presidente Lula e para a avaliação de seu governo. Sabendo
ou não dos escândalos, este grupo de eleitores também tende a
recompensar eleitoralmente Lula pelo desempenho positivo de seu
governo nas políticas sociais e na condução da economia. Por outro
lado, os mais escolarizados e informados mostram-se mais intole
rantes com os cidadãos vistos como corruptores: enquanto 40% dos
analfabetos e 31% dos cidadãos que possuem até o Ensino Primário
completo concordam com a frase “se alguém é eleito para um cargo
público, deve usar o cargo como se fosse sua propriedade particular,
em seu benefício”, essa concordância atinge apenas 5% dos cidadãos
com Ensino Médio e 3% com Ensino Superior.
Hunter e Power (2007) afirmam que os resultados corroboram
duas teses da literatura especializada. Uma que indica que os elei
tores com maior acesso à informação são mais propensos a atuar
de maneira punitiva em relação aos políticos, e outra que considera
que os cidadãos com menor segurança econômica, no momento de
se expressarem politicamente, priorizam suas necessidades básicas
sobre outras questões, tais como ética e transparência, enquanto
12 Moisés (2010) constitui-se uma exceção, ao analisar os efeitos da corrupção para a qualidade da
democracia. Contudo, o autor traz poucos esclarecimentos a duas questões importantes: 1) não
especifica o que entende por “rouba, mas faz”, tampouco relata os seus indicadores; e 2) em testes de
regressão realizados, os resultados são relatados pelo autor, mas não mostrados ao longo do texto.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
23
cidadãos privilegiados tendem a enfatizar os valores pós-materia
listas em maior medida.
Rennó e Hoepers (2010) investigam o voto estratégico punitivo
na eleição presidencial de 2006. Especificamente, trata-se de iden
tificar eleitores comumente simpáticos à candidatura de Lula que
não votaram nele no primeiro turno como forma de puni-lo pelo
envolvimento de membros de seu partido político em escândalos
de corrupção, mas que o apoiaram no segundo turno. Devido à
alta sofisticação do voto estratégico punitivo, os autores verificam
que apenas 4% dos eleitores tiveram tal tipo de comportamento.
Contudo, essa pequena margem de eleitores mostrou-se decisiva
para a ocorrência do segundo turno e para assegurar a vitória de
Lula no turno final da eleição.
Com base nesses resultados, Rennó e Hoepers (2010) consideram
corroborada a hipótese central de que uma pequena, mas relevante,
parcela do eleitorado brasileiro usou um tipo de voto estratégico
diferenciado para a definição de suas escolhas eleitorais no pleito
de 2006. Os eleitores de Heloísa Helena encaixam-se perfeitamente
nesse perfil: eram antigos apoiadores de Lula, frustrados com o
envolvimento de seu governo em escândalos de corrupção e que
decidiram puni-lo no primeiro turno. Contudo, no segundo turno,
com a possibilidade de praticarem o voto útil, levaram em consi
deração outros atributos do desempenho do governo para voltar a
apoiar Lula.
Já o foco de Rennó (2008) é a eleição para deputado federal em
2006. O autor pesquisa as consequências do envolvimento de depu
tados federais em escândalos de corrupção para as suas chances de
reeleição, supondo que este envolvimento possa manchar a repu
tação do deputado e ferir a lealdade que possui com os seus elei
tores. O autor segmenta os deputados da 52ª legislatura (2003-2006)
entre envolvidos ou não com escândalos de corrupção e identifica
que o primeiro grupo tem maiores taxas de tentativa de reeleição e
de sucesso eleitoral, em comparação ao segundo grupo. Os testes
de regressão realizados confirmam essas relações, mesmo levando
24
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
em conta outros fatores explicativos, como quantidade de recurso
concentrado (pork barrel) e gastos de campanha.
Para Rennó (2008), esses resultados são indícios de que os elei
tores não são completamente alheios ao que os políticos fazem e
punem aqueles que se envolvem em corrupção. Ainda assim, a alta
despesa com campanha constitui-se um escudo importante para os
políticos envolvidos em escândalos, no sentido em que é o único
fator que aumenta as chances de sucesso eleitoral entre deputados
com pecha de corruptos.
Em Rennó e Ames (2014), o contexto enfocado são as eleições de
2010. Eles investigam o quanto as discussões sobre o aborto e sobre
os escândalos de corrupção, envolvendo uma ministra de governo
próxima à candidata do Partido dos Trabalhadores (PT) à Presi
dência em 2010, a poucas semanas do primeiro turno, alteraram as
intenções de voto. Os autores utilizam dados de pesquisa de painel
com três pontos no tempo (abril, setembro e novembro) e observam
que as discussões sobre o aborto pouco alteraram as preferências
eleitorais entre os três principais candidatos à Presidência – Marina
Silva, José Serra e Dilma Rousseff –, mas que os escândalos de
corrupção tiveram um forte impacto.
Rennó e Ames identificam as maiores alterações de intenção
de voto na fase final de campanha, quando as duas questões desta
cadas anteriormente vieram à tona no embate eleitoral. Ademais,
para eles não restam dúvidas de que a candidatura de Dilma foi
negativamente afetada por escândalos de corrupção: parte dos elei
tores que consideravam a corrupção um problema nacional e que
intencionavam votar em Dilma em setembro mudaram de opinião
em novembro, na rodada de pesquisa que capta o voto declarado
no primeiro turno. Os resultados destacados pelos autores indicam
que a migração de maior parte deste voto foi de Dilma para Serra.
Assim, afirmam que a questão da corrupção sobrepôs-se à do aborto
como fator-chave para entender a incapacidade do PT de vencer as
eleições no primeiro turno. Serra, que foi para o segundo turno das
eleições, foi o mais beneficiado por esse processo.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
25
Os autores destacam que os dados longitudinais permitem
explorar melhor as nuances da disputa eleitoral e afirmam que o
“purgatório eleitoral” de Dilma (duas semanas anteriores à reali
zação do segundo turno) está muito mais relacionado à emergência
de escândalos de corrupção do que à discussão sobre o aborto,
fazendo com que sua candidatura fosse prejudicada, ao passo que a
candidatura de Serra foi favorecida.
Em consonância com os trabalhos que se atém ao contexto
latino-americano, as investigações de Hunter e Power (2007) e
de Rennó e parceiros (2008; 2010; 2014) sobre o caso brasileiro
apontam que corrupção tem efeitos sobre as escolhas eleitorais dos
brasileiros, embora estes efeitos sejam marginais e diferenciados
entre os diferentes segmentos da população.
Contudo, os escassos estudos sobre a relação entre corrupção e
participação política concedem resultados dissonantes aos desta
cados anteriormente. Os trabalhos de Olsson (2014) e de Bonifácio
e Paulino (2015) são exemplares.
Em Olsson (2014), investiga-se a relação entre percepção de
corrupção no serviço público e três tipos de participação política
(comparecimento eleitoral e participação política institucionalizada
e não institucionalizada) em 33 países – de regiões da Europa, da
Ásia e da América Latina – na rodada de dados pertinente aos
anos de 2003 a 2006 do International Social Survey Programme
(ISSP). A autora observa que a associação negativa entre percepção
de corrupção e participação política institucionalizada e não insti
tucionalizada só se mostra presente em modelos univariados. À
medida que se adicionam variáveis nos modelos de regressão, esse
efeito esfuma-se, identificando-se uma associação positiva de baixo
patamar de intensidade e desprovida de significância estatística. Ou
seja, não se observa qualquer padrão de associação entre percepção
de corrupção e atividades participativas não eleitorais. Já para
comparecimento eleitoral, observa-se uma clara tendência de asso
ciação negativa: quem percebe corrupção no serviço público tem
menores níveis de presença em votações.
26
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
Já o artigo de Bonifácio e Paulino (2015) atém-se à relação entre
corrupção e participação política entre americanos e caribenhos.
Utilizando dados do Barômetro das Américas, rodadas de 2006,
2008, 2010 e 2012, os autores identificam que indivíduos com
experiência com situações de pedidos de propina por policiais e
funcionários públicos apresentam mais chances de engajamento
em atividades participativas que os indivíduos que não possuem tal
experiência. Esse resultado é válido para quatro das cinco moda
lidades de participação política analisadas: ativismo comunitário,
ativismo partidário e eleitoral; contato com atores políticos e gover
namentais; e ativismo de protesto. Comparecimento eleitoral cons
titui-se uma exceção, sem padrão identificável.
Os dois trabalhos contribuem para um problema de pesquisa
pouco investigado e os resultados que alcançam vão em desencontro
com a maior parte da literatura de comportamento político – parte
dela anteriormente abordada –, que afirma a existência de asso
ciação negativa entre experiência com corrupção e atitudes políticas
cívicas. Temos, portanto, contribuições com visões contraditórias
acerca dos possíveis efeitos da proximidade com a corrupção sobre
as orientações políticas individuais. Isso dificulta a construção de
hipóteses, dado que essa tarefa é menos complexa quando se tem
consenso da literatura especializada a respeito de uma relação.
Apesar dos dilemas envolvidos, decidimos construir uma
hipótese afinada com os dois últimos trabalhos abordados, por
conta da proximidade de seu desenho de pesquisa com o nosso.
Desse modo, hipotetizamos, para todas as modalidades de parti
cipação política, que: (H1) os indivíduos que possuem experiência
com corrupção apresentam maiores chances de engajamento em
atividades participativas que os indivíduos que não possuem tal tipo
de experiência.
Embora seja importante considerar a existência de diversas e
contraditórias motivações para a adesão a cada uma das modalidades
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
27
de participação política,13 não discriminamos diferentes hipóteses
para cada uma delas porque não vislumbramos diferenças no
processo de engajamento político, dado que ele é sempre volunta
rista e ativista. Ademais, os trabalhos que abordamos nesse tópico
são claros, ao indicarem tanto um efeito nocivo quanto uma asso
ciação positiva da corrupção, com atitudes e participação políticas,
respectivamente. Nesses dois conjuntos de trabalhos, quase todos
indicam não haver qualquer evidência que diferencie a relação da
corrupção com os diversos fenômenos investigados. Essas consi
derações servem-nos de referência para construirmos uma única
hipótese acerca da relação entre corrupção e participação política.
Permissividade à corrupção
Embora seja necessário diagnosticar um possível padrão de
associação entre corrupção e participação política nos contextos
selecionados, isso não é suficiente. Também é essencial extrair
algum significado dessa relação e identificar o grau de permissivi
dade à corrupção do brasileiro que alia experiência com corrupção
e participação política. Especificamente, buscamos entender se a
proximidade com atos corruptos e o simultâneo ativismo político
levam esse indivíduo, por um lado, à busca de uma transformação
da situação vigente, tendo como horizonte um cenário de probi
dade ou, por outro lado, se ele tende a relativizar a gravidade
da corrupção, conformando-se com os atos corruptos. Ou seja,
buscamos identificar se há uma predominância de indignação ou de
resignação desse perfil social.
A ideia de permissividade à corrupção remete a diversas atitudes
favoráveis ou, pelo menos, não contrárias à manifestação de atos
corruptos na sociedade. Como exemplo, podemos citar as consi
derações sobre o “rouba, mas faz” e sobre a compra de votos, o
posicionamento em situações hipotéticas de pequenas corrupções,
a tolerância ao pagamento de propina, entre outros. Todas essas
13 Cabe ressaltar que nossa definição de participação política e a posterior análise de dados das
atividades participativas têm como referência a finalidade do fenômeno, e não as motivações
individuais que justificam a sua ocorrência.
28
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
questões são abarcadas pelo Barômetro das Américas, mas apenas a
última – tolerância ao pagamento de propina – é aplicada em todas
as rodadas, permitindo comparações longitudinais.
Dois possíveis cenários mostram-se os mais interessantes na
análise da permissividade à corrupção do indivíduo que alia expe
riência com corrupção e participação política: a situação dele se
mostrar o mais ou o menos tolerante ao pagamento de propina,
em relação aos demais perfis. A análise é comparativa, tendo como
referências os outros perfis sociais, que apresentam a interação das
demais categorias de evento e não evento em relação à experiência
com corrupção e participação política.
Para a formulação de hipótese, baseamo-nos em resultados de
estudos sobre os efeitos da corrupção em atitudes políticas. Desse
modo, hipotetizamos, para todas as modalidades de participação
política, que: (H2) o indivíduo que alia experiência com corrupção
e ativismo político tem mais probabilidade de ser tolerante ao paga
mento de propina (mais permissivo à corrupção) que os demais
indivíduos.
Corrupção e participação política no Brasil: análise dos dados
Construímos modelos de regressão logística bivariada tendo
como variável a ser explicada cada uma das quatro modalidades de
participação política, utilizando os dados de todas as rodadas. Reali
zamos modelos progressivos, que continham inicialmente apenas a
variável binária experiência com corrupção,14 adicionando, em um
segundo momento, as variáveis de controle, referentes às condições
socioeconômicas dos entrevistados: sexo, idade, escolaridade e
renda15 (tabela 4).
Na coluna referente a cada modalidade de participação política
há os números 1 e 2, que indicam o modelo inicial e o completo,
14 É a única variável explicativa dos modelos construídos e tem natureza binária, sendo o valor 0, de
não evento, usado como referência.
15 A variável sobre sexo é nominal, ficando o feminino a referência. As demais variáveis sobre condições
socioeconômicas são contínuas.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
29
respectivamente. Buscando uma leitura mais clara dos dados,
optamos por usar o efeito percentual em vez da razão de chance.16
Os resultados mostram uma clara uniformidade no que se refere
aos efeitos da experiência com corrupção no ativismo político.
Nos modelos inicial e completo de todas as rodadas de dados e
modalidades de participação política, observa-se que os indivíduos
com experiência com corrupção têm mais chances de se engajarem
em atividades participativas, tendo como referência aqueles que
não possuem tal tipo de experiência. Na quase totalidade dos casos,
há significância estatística e o efeito percentual é de moderado a
elevado patamar, apresentando valores acima de 40%. Ao longo
da série temporal, os maiores valores sempre se concentram no
ativismo de protesto. Por fim, cabe destacar que o mesmo padrão
de associação positiva observado nos modelos de regressão inicial e
completo indica a existência de uma relação robusta entre corrupção
e participação política, afastando qualquer possibilidade de relação
espúria. Todos esses resultados são fortes evidências para a corro
boração da primeira hipótese. Em período recente, há uma clara
relação de sentido positivo entre corrupção e participação política
no Brasil.
Vamos além da identificação do padrão associativo na relação
entre as medidas de corrupção e participação política e investi
gamos as suas consequências, analisando o quanto que o perfil que
alia experiência com corrupção e ativismo político é permissivo à
corrupção, atitude medida via tolerância ao pagamento de propina.
Para tanto, foram realizados testes de valores preditos, que geram
probabilidades de permissividade à corrupção para cada perfil
social construído.17
16 Os valores de efeito percentual são gerados a partir da aplicação da seguinte equação: Exp (B) – 1 * 100.
17 Os perfis são construídos a partir da interação de categorias indicadoras de evento e não evento
de experiência com corrupção e participação política. Assim, são quatro os perfis: experiência
com corrupção e participação política; experiência com corrupção e não participação política;
não experiência com corrupção e participação política; e não experiência com corrupção e não
participação política.
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro 30
Tabela 4 – Preditores de participação política, por modalidade e rodada (%)
CAPG AC APE AP
1 2 1 2 1 2 1 2
2007
Experiência com corrupção 93,1*** 121,3*** 75,0*** 74,5*** 141,1*** 121,1*** 326,8*** 249,8***
Sexo masculino--21,6*-3,7-34,6***-40,9**
Idade-0,3-1,4***-0,3-0,1
Renda familiar--2,2-4,6--4,0-2,3
Escolaridade--5,2-0,8-3,8***-13,0***
Constante-67,0***-50,0***-50,0***-80,0***-25,0***-54,4***-86,0***-97,4***
Qui-quadrado 7,9*** 19,5*** 6,2*** 22,7*** 15,0*** 27,5*** 33,2*** 78,0***
Pseudo R² 0,006 0,015 0,004 0,015 0,009 0,017 0,035 0,082
Log likehood -638,5-632,7-747,7-739,5-770,9-764,7-455,0-432,6
2008
Experiência com corrupção 22,7 25,9 47,2 52,3 78,2*** 70,6**--
Sexo masculino--5,4--0,2-14,5--
Idade-0,6-1,4***--0,8**--
Renda familiar--1,6--8,6*-2,9--
Escolaridade-0,5-0,7-4,5**--
Constante-54,2***-64,0***-50,0***-65,5*** 7,7-4,5--
Qui-quadrado 0,6 3,19 2,05 15,74*** 5,44*** 30,2***--
Pseudo R² 0,0004 0,0021 0,0015 0,0125 0,0031 0,0184--
Log likehood -809,6-745,3-676,9-622,4-885,4-803,8--
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências 31
CAPG AC APE AP
1 2 1 2 1 2 1 2
2010
Experiência com corrupção 49,2** 45,5** 41,3* 39,9* 84,9*** 70,9*** 113,4*** 91,0**
Sexo masculino-5,5-14,7-22,3**-20,2
Idade--0,1-0,8--0,1--1,7***
Renda familiar--0,1--0,1--0,1-0,3
Escolaridade-0,3--0,1-0,5-0,4
Constante-71,0***-71,0***-73,8***-75,0***-7,7** 0,1-99,5***-90,0***
Qui-quadrado 4,8** 8,4 2,7* 8,4 13,3*** 32,6*** 7,2*** 18,0***
Pseudo R² 0,0019 0,0033 0,0013 0,0039 0,0044 0,0107 0,0067 0,0165
Log likehood -1277,4-1275,6-1073,1-1070,3-1521,3-1511,7-544,0-538,6
2012
Experiência com corrupção 87,9** 105,3*** 89,0** 93,0** 116,2*** 92,4*** 111,7** 97,8**
Sexo masculino--4,5-21,1-49,1***-4,1
Idade-1,6***-1,7***-0,8**--0,5
Renda familiar--4,7**--0,1--2,7--0,5
Escolaridade-1,0-1,9-2,8-5,8**
Constante-78,2***-81,8***-55,8***-81,4***-21,3***-50,0**-80,3***-86,0**
Qui-quadrado 5,4** 23,8*** 7,2*** 25,8*** 10,8*** 27,5*** 7,6*** 18,8***
Pseudo R² 0,0038 0,0174 0,0039 0,0147 0,0053 0,0143 0,0056 0,0145
Log likehood -711,2-671,3-920,2-867,3-1008,6-948,3-677,2-641,7
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>.
Elaboração própria.
Notas: * = p valor menor/igual a 0,10.
** = p valor menor ou igual a 0,05.
*** = p valor menor ou igual a 0,01.
Obs.: CAPG = contato com atores políticos e governamentais; AC = ativismo comunitário; APE = ativismo partidário e eleitoral; AP
= ativismo de protesto.
32
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
Ao contrário dos resultados sobre a relação entre corrupção
e participação política, os resultados não são uniformes para a
permissividade à corrupção. A partir dos dados contidos no
gráfico 1 e na tabela 5, identificamos dois perfis mais permis
sivos: os perfis que aliam experiência com corrupção e não parti
cipação (“Exp*NPart”, área sombreada na tabela) e experiência
com corrupção e participação (“Exp*Part”) praticamente dividem
os casos de maior permissividade. Analisando por modalidade
de participação política, observamos que o primeiro perfil citado
tende a ser o mais permissivo à corrupção em contato com atores
políticos e governamentais e em ativismo comunitário, sendo que
o segundo perfil ocupa essa posição em relação ao ativismo parti
dário e eleitoral e ao ativismo de protesto.
Quando o foco da análise é a menor permissividade à corrupção
(gráfico 1 e tabela 6), o perfil que combina não experiência com
corrupção e não participação política (“NExp*NPart”, áreas
sombreadas na tabela) predomina, ocupando esse papel em dez dos
15 casos possíveis.
A maior limitação desses dados – melhor visualizados no
Apêndice A – é a ausência de diferenciação probabilística quando se
leva em conta a margem de erro. Porém, a identificação dos padrões
de forma consistente ao longo dos anos é um contraponto e nos
serve de referência para atestarmos a sua validade.
Em suma, o conjunto desses resultados não corroboram a
segunda hipótese. Não podemos afirmar que o indivíduo que possui
como características a combinação de proximidade com corrupção
e de ativismo político é o mais permissivo à corrupção, usando a
tolerância ao pagamento de propina como indicador.
Contudo, um padrão é claramente detectado: aqueles que possuem
experiência com corrupção, independentemente de serem ou não
politicamente participativos, são os mais permissivos à corrupção.
Isto é, o posicionamento resignado e conformista encontra terreno
fértil entre aqueles tocados pela corrupção, o que se constitui mais
uma evidência nociva do fenômeno para o civismo.
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
33
Tabela 5 – Síntese dos resultados para maior permissividade à corrupção
Tolerância ao pagamento de propina
2006
CAPG
AC
APE
Exp*NPart
Exp*NPart
2008
Exp*NPart
2010
Exp*NPart
Exp*NPart
Exp*Part
AP
Exp*Part
Exp*NPart
NSA
Exp*NPart
Exp*Part
Exp*Part
2012
Exp*Part
Exp*NPart
Exp*Part
Exp*Part
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>.
Elaboração própria.
Obs.: Exp*NPart = experiência com corrupção e não participação política e Exp*Part = experiência com corrupção e participação política.
Tabela 6 – Síntese dos resultados para menor permissividade à corrupção
Tolerância ao pagamento de propina
2006
CAPG
AC
APE
NExp*NPart
NExp*NPart
2008
NExp*Part
2010
NExp*Part
NExp*NPart
NExp*NPart
AP
NExp*NPart
NExp*NPart
NSA
NExp*Part
NExp*NPart
NExp*Part
2012
NExp*NPart
NExp*Part
NExp*NPart
NExp*NPart
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>.
Elaboração própria.
Obs.: NExp*NPart = não experiência com corrupção e não participação política e NExp*Part = não experiência com corrupção e
participação política.
34
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
Gráfico 1 – Permissividade à corrupção dos perfis sociais, em 2012 (em probabilidade)
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>.
Elaboração própria.
Obs.: 1 = não experiência e participação; 2 = experiência e não participação; 3 = não experiência e participação; e 4 = experiência
e participação.
Considerações finais
Investigamos um problema de pesquisa ainda inédito para o
contexto nacional e os resultados alcançados contribuem, de um
lado, para confirmar determinadas tendências já identificadas por
especialistas em outros contextos e períodos históricos e, de outro
lado, para lançar luzes a novos achados inerentes à relação entre
corrupção e participação política.
A multidimensionalidade da participação política foi confir
mada para o caso brasileiro. É mais uma evidência, entre as várias
já disponibilizadas por diversos outros autores, de que é descabida
qualquer consideração que direcione as atividades participativas
para um único alvo – os governos de diversas esferas – e/ou que as
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
35
aprisionem a uma arena específica – como a eleitoral. O estudo de
Milbrath (1965), neste sentido, torna-se cada vez mais obsoleto.
A natureza da relação entre corrupção e participação política
assume os mesmos contornos do que foi identificado por Bonifácio
e Paulino (2015), que se remetem ao contexto americano e cari
benho. Nesse caso, não se pode considerar o resultado como “mais
do mesmo”, dada a escassa produção científica com esse desenho
de pesquisa. Trata-se mais da confirmação de uma tendência ainda
pouco conhecida pelos politólogos devido ao caráter incomum do
desenho de pesquisa adotado.
Destacamos a solidez do padrão associativo positivo entre expe
riência com corrupção e ativismo político. Tal como no estudo ante
riormente citado, diagnosticamos associações de direção invariável
e propensões de moderada a alta magnitude entre as modalidades
de participação e ao longo do período temporal analisado. Esse
diagnóstico nos deixa convictos de que a relação entre corrupção e
participação política no Brasil é robusta e está longe de se constituir
uma mera espuriedade.
A identificação da associação positiva entre corrupção e partici
pação política é de suma importância, mas o sucesso em conquistar
esse resultado leva a uma indagação quase que imediata: qual a
importância disso para refletirmos a respeito da qualidade da
democracia e do civismo? A tentativa de responder com alguma
propriedade a essa indagação dá-se via testes de valores preditos,
que concedem a probabilidade de diferentes perfis sociais de serem
tolerantes ao pagamento de propina, um indicador possível de
permissividade à corrupção.
O que se mostra bastante evidente é que vivenciar situações de
pedido de propina por agentes públicos fomenta a resignação e o
conformismo com atos corruptos. Os perfis que aliam experiência
com corrupção e participação ou não participação política dividem
os casos de maiores probabilidades de permissividade à corrupção.
Em nenhum dos casos algum destes dois perfis mostram-se os
menos permissivos à corrupção ou se aproximam dessa situação.
36
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
A partir dessa verificação, o ensaio teórico de Hirschman (1983)
parece-nos válido, embora não possamos operacionalizá-lo em
sua plenitude. Sem dúvida, faltam peças a serem encaixadas no
ciclo de participação proposto por esse autor (grande aconteci
mento político → imersão em atividades políticas → percepção de
corrupção no setor público → decepção → retorno às atividades da
vida privada), mas os resultados encontrados são evidências de que
a convivência entre ativismo político e corrupção é possível e de que
a proximidade com os atos corruptos, no mínimo, potencializa a
resignação, formando uma massa de indivíduos conformados com
a sua manifestação na sociedade.
O aprofundamento das análises nessa questão impõe-se como
necessidade para futuros estudos. Acreditamos que o tratamento
dos dados que desenvolvemos tem grandes virtudes, por trabalhar
com uma considerável gama de variáveis em quatro pontos no
tempo, desenvolvendo um desenho de pesquisa ainda pouco explo
rado. Contudo, se o desejado for investigar com propriedade as
minúcias da rede de relações entre corrupção e participação política
e as suas consequências para a democracia, novas técnicas precisam
ser empregadas. Referimo-nos aos experimentos e às técnicas quali
tativas, ferramentas as quais ainda somos desprovidos, mas um
futuro manuseio possibilitará a ampliação dos horizontes dessa
agenda de pesquisa.
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Apêndice A
Tabela A1 – Resultados de testes para predição de tolerância ao pagamento de propina
a partir de perfis sociais, de 2006 a 2012 (em probabilidade)
2006
CAPG
(1) NExp*NPart
(2) Exp*NPart
(3) NExp* Part
(4) Exp*Part
(1) NExp*NPart
(2) Exp*NPart
(3) NExp* Part
0. 082***
0.343***
0.088***
0.219**
CAPG
0.120***
0.257***
AC
0.089***
0.312***
0.090***
0.282***
0.071***
0.288***
0.112***
0.334***
2010
AC
2007
APE
AP
0.088***
0.259***
0.099***
0.389***
CAPG
0.121***
0.365***
AC
0.100***
APE
AP
0.116***
0.407***
0.115***
0.318**
0.159***
0.382***
0.422***
0.140***
0.398***
2012
APE
0.116***
0.106***
AP
0.119***
CAPG
0.064***
AC
0.087***
APE
0.064***
0.260***
0.108***
(4) Exp*Part
0.221**
0.111***
0.143***
0.203***
0.113***
0.203***
0.203***
0.086***
0.205**
0.143***
0.118***
0.258**
0.263**
0.052**
0.084
0.157**
0.087***
0.170***----
AP
0.069***
0.123***
0.099***
0.123***
Fonte: Dados do Barômetro das Américas, de autoria de Latin American Public Opinion Project (Lapop), disponível em: <www.
LapopSurveys.org>.
Elaboração própria.
Notas: * = p valor menor/igual a 0,10.
** = p valor menor ou igual a 0,05.
*** = p valor menor ou igual a 0,01.
Obs.: 1. CAPG = contato com atores políticos e governamentais; AC = ativismo comunitário; APE = ativismo partidário e eleitoral;
AP = ativismo de protesto.
2. NExp*NPart = não experiência com corrupção e não participação política; Exp*NPart = experiência com corrupção e não
participação política; NExp*Part = não experiência com corrupção e participação política; e Exp*Part = experiência com
corrupção e participação política.
Resumo
Corrupção e participação política no Brasil: diagnósticos e consequências
41
Investiga-se a relação entre corrupção e participação política no Brasil,
a partir de análises sobre padrões de associação pertinentes e sobre a
permissividade à corrupção de perfis sociais que combinam categorias
de experiência com corrupção e de ativismo político. São realizadas
discussões teóricas e análises empíricas, tendo como fonte exclusiva
de dados o Barômetro das Américas, rodadas de dados de 2007, 2008,
2010 e de 2012. Como principais resultados, verifica-se a natureza
multidimensional da participação política, segmentada em quatro
modalidades distintas. Também é destaque a inequívoca associação
positiva entre experiência com corrupção e engajamento político. Por
f
im, identifica-se uma maior permissividade à corrupção (tolerância ao
pagamento de propina) entre os indivíduos que possuem experiência
com corrupção, independentemente dessa característica estar ou não
acompanhada de ativismo político.
Palavras-chave: corrupção; participação política; permissividade à
corrupção; Brasil; Barômetro das Américas.
42
Robert Bonifácio e Ednaldo Ribeiro
Abstract
The relationship between corruption and political participation in Brazil is
investigated through analysis of patterns of association and permissiveness
to the corruption of social profiles that combine categories of experience
with corruption and political activism. Theoretical discussions and
empirical analyzes are conducted using the 2007, 2008, 2010 and 2012
rounds of the Americas Barometer as a data source. The main results are
the multidimensional nature of political participation, segmented into four
different modalities. The positive and unequivocal association between
experience with corruption and political engagement is also highlighted.
Finally, a greater permissiveness to corruption (tolerance for the payment
of bribes) is identified among individuals who have experience with
corruption, regardless of whether or not this characteristic is accompanied
by political activism.
Keywords: corruption; political participation; corruption permissiveness;
Brazil; Americas Barometer.
Recebido em 15 de setembro de 2015.
Aprovado em 16 de junho de 2016. O artigo dos autores Robert Bonifácio1 e Ednaldo Ribeiro.
.
O poder pode ter origens econômicas, ideológicas ou políticas. A política opera sobre as esferas econômica e ideológica, buscando exercer influência sobre a sociedade como um todo.
O poder exercido através da política pode ser visto como legítimo quando há o consentimento das pessoas ou ilegítimo quando a força é usada sem concordância.
Em resumo, a política sem o poder não se realiza, pois o poder é o instrumento central para a organização e gestão da vida em sociedade, garantindo que um grupo ou indivíduo tenha a capacidade de impor ou influenciar as ações de outros. . Segundo o Sociólgo, Mestre e Doutor Cesar Portantiolo Maia, no Quarto Periodo da Habilitação em Jornalismo na Comunicação Social, pelas Faculdades Integradas Alcantara Machado (FIAAM FAAM).
Confira a dissertação do autor MANUEL FONTAINE CAMPOS
Natureza, origem e exercício do poder político
MANUEL FONTAINE CAMPOS
1 – A natureza do poder político.
Falar sobre a natureza do poder político, implica tentar definir o que é
o poder e, seguidamente, em que consiste o poder político.
O poder é um daqueles conceitos de fácil compreensão mas de defini
ção complexa. Talvez por isso, foi, ao longo dos tempos, objecto das definições
mais diversas. NORBERTO BOBBIO (1989: 232) distingue definições substan
cialistas, subjectivistas e relacionais do poder1, consoante o mesmo seja
identificado com uma coisa que se usa para adquirir outros bens2, com a
capacidade de um sujeito alcançar certos efeitos, ou com uma relação entre
dois sujeitos que implica a possibilidade de um deles obter do outro um com
portamento determinado3.
Uma definição mista, subjectiva e relacional, de poder social, é a de
RUTH ZIMMERLING (2005: 141) que o define como «a capacidade de obter
resultados desejados fazendo com que os outros se comportem como quere
mos»4. Como o poder político é subcategoria do poder social, essa definição é
adequada à sua explicitação, embora seja igualmente aplicável a outras sub
categorias como as de poder económico e poder ideológico. O poder económico
Escola de Direito do Porto da Universidade Católica Portuguesa. Comunicação
apresentada no Curso de Ética e Política organizado pela Fundação Spes e que
decorreu em Lisboa em 19 e 21 de Janeiro de 2009.
1Naturalmente, são possíveis outras classificações. RUTH ZIMMERLING (2005: 33
74), por exemplo, distingue definições sociológicas, filosóficas e económicas do con
ceito de poder.
2Assim, em 1651, THOMAS HOBBES define «o PODER de um homem» como «os
meios que tem no presente para obter qualquer Bem aparente no futuro» – THOMAS
HOBBES (1996: 62).
3Veja-se a definição de poder de ROBERT DAHL, como «relação entre actores, no
qual um induz os outros a agirem de um modo que de outra forma não agiriam» –
apud NORBERTO BOBBIO (1989: 232).
4Já MAX WEBER havia proposto uma definição mista de poder como «a capacidade
de impor a sua própria vontade numa relação social, mesmo contra resistência» -
apud RUTH ZIMMERLING (2005: 31). Sobre a definição de poder, cf., ainda, LUCAS
PIRES (1998: 40).
1
derivaria, numa perspectiva substancialista, da posse da riqueza. O poder
ideológico, da detenção do saber. O poder político, como veremos, do uso da
força5.
É possível distinguir-se o poder social da influência social. Esta con
siste na «capacidade de afectar as crenças de outros, i. e., o seu conhecimen
to ou as suas opiniões sobre o que existe ou deveria existir»6. Assim, esta
influência pode ser caracterizada como ideológica (científica, religiosa, lite
rária…). É claro que a existência de influência pode redundar, sobretudo se
houver consciência da mesma pelo sujeito que influencia, em poder social.
Será, então, poder ideológico.
O poder político consiste, originariamente, na possibilidade de impor
pela força, aos indivíduos membros de um grupo social (da cidade, ou polis),
a adopção de um determinado comportamento. Quando, na passagem da
Idade Média para a Idade Moderna, esse poder passou a ser exercido com
exclusividade (monopólio da coerção legítima - WEBER), dando origem ao
surgimento do Estado, recebeu o nome de soberania7. Na teoria geral do
Estado, apesar de críticas diversas8, tende a aceitar-se que o Estado só exis
te quando estão reunidos três elementos: um povo, um território e um poder
político soberano. O poder é soberano, na definição de JEAN BODIN, quando ésupremo a nível interno e independente a nível externo.
O exercício da força física consiste, porém, numa ultima ratio, sendo
primeiro utilizados outros meios: persuasão (propaganda), oferta de incenti
vos, ameaça de sanções… Deste modo, não ocorre frequentemente, para a
maioria dos cidadãos de um Estado moderno, confrontarem-se com o exercí
cio efectivo da força física por parte do Estado. Tal pode ocorrer se esse cida
dão for detido, se os seus bens forem executados e retirados à força da sua
5Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 236).
6RUTH ZIMMERLING (2005: 141).
7Caracterizando o poder político como o direito exclusivo de uso da força num
determinado território, cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 234-235). Para uma aproxima
ção sintética ao conceito de Estado, cf. GOMES CANOTILHO (2002: 89-91).
8Quanto a estas, cf. PAULO RANGEL (2002).
2
posse, etc.9. Apesar de tudo, a possibilidade de exercício da força física confe
re credibilidade à actuação do poder público e, portanto, contribui decisiva
mente para a sua eficácia10. De realçar ainda que, como se vê, o Estado usa
igualmente o poder económico e o poder ideológico, para além do poder espe
cificamente político.
Na intersecção entre o poder ideológico e o poder político encontra-se o
poder jurídico. A evolução histórica implicou, pelo menos no mundo ociden
tal, que a soberania tivesse uma expressão jurídica: a possibilidade de adop
tar actos jurídicos de autoridade. Trata-se de declarações que produzem uma
transformação na esfera jurídica dos destinatários (designadamente nos
seus direitos e obrigações) sem necessidade do seu consentimento11. O Direi
to, na verdade, passa a ser usado como instrumento de exercício do poder
político. Por outro lado, o Direito continha a virtualidade, que veio a ser
aproveitada no seguimento das revoluções liberais, de impor limites ao exer
cício do poder.
O poder político é, assim, um poder exercido sobre os elementos de um
grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera jurí
dica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder12.
9Com exemplos impressivos do exercício da força sobre os indivíduos sujeitos ao
poder de um Estado, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1134-1136).
10 Cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68-69).
11 Podem estar em causa normas ou actos não normativos. As normas jurídicas con
jugam as características da generalidade (os destinatários são definidos por recurso
a categorias amplas) e abstracção (destina-se a regular situações futuras típicas).
Os actos não normativos podem ser individuais, concretos, ou ambos.
12 O poder político, desta forma, encontra-se na conjugação de um poder jurídico
com um poder social fáctico. Neste sentido, REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 10-12 e 63)
considera que o Direito e o Estado «fazem parte um do outro como as duas faces de
uma medalha». No mesmo sentido, discutindo a relação entre o Estado e o Direito,
cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1143-1146). ZIMMERLING (2005: 254-260, 266) verifi
ca três pontos de contacto particularmente relevantes entre o poder jurídico e o
poder social fáctico: (i) por um lado, o objectivo do poder jurídico é o de condicionar
(restringir) o exercício dos poderes sociais privados e, para tal, precisa de se tradu
zir num efectivo poder social público; (ii) por outro lado, a fundamentação do poder
jurídico encontra-se em normas de competência, mas a fundamentação última des
tas, afastada a hipótese kelseneana da norma fundamental pressuposta, só pode
encontrar-se na efectividade de aplicação dessas normas, que, em última instância, 2 – A origem do poder político.
A questão da origem do poder político pode ser reconduzida a interro
gações múltiplas, relativas ao surgimento histórico desse poder, às funções
que desempenha, à sua legitimidade ou à determinação sociológica dos gru
pos que verdadeiramente o exercem.
Referir-nos-emos a duas questões: a da legitimidade e legitimação do
poder político, e a da função desse poder13.
a) A legitimação e a legitimidade do poder político.
Rigorosamente, nenhum regime político, ainda que não democrático,
pode subsistir duradouramente sem a obediência e, portanto, aceitação, da
maior parte da população14. A relação de poder é sempre, de algum modo,
consentida15. Esse consentimento pode exprimir-se em eleições ou, simples
mente, na não revolta contra um regime autocrático. A origem do poder polí
tico está, assim, em última instância, no consentimento (expresso ou tácito)
dos destinatários do poder em serem governados.
A sociologia procura explicar as razões dessa aceitação investigando o
modo de legitimação do poder, o que levou WEBER a distinguir o poder tradi
depende da existência de um poder social fáctico; (iii) finalmente, o exercício do
poder jurídico, e nomeadamente o conteúdo das normas, pode ser determinado por
poderes sociais de facto (v.g., lóbis) distintos dos titulares formais daquele poder. É
quanto a este último ponto que a autora salienta o papel, desempenhado pela
influência social, de «correia de transmissão» entre o poder social de facto e o poder
jurídico.
13 Quanto ao surgimento histórico do poder político, nomeadamente a sua diferen
ciação institucional relativamente ao exercício de outras funções, e bem assim
quanto ao surgimento do Estado na Idade Moderna como resultado de um processo
de centralização, concentração, territorialização e institucionalização do poder polí
tico, cf. PAULO RANGEL (2002). A questão de saber se a categoria «Estado» só pode
ser aplicada ao sistema político que emerge das ruínas da Idade Média é, no entan
to, controvertida. Para uma análise que parte de uma resposta negativa a essa
questão, cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1156-1162). Discutindo a questão, cf. NOR
BERTO BOBBIO (1989: 223-231).
14 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
15 A antropologia parece ter chegado à mesma conclusão. É essa a conclusão que se
retira, nomeadamente, do estudo que Claude Lévi-Strauss fez sobre os índios Nam
bikwara: «o consentimento é […] a origem e o limite do poder» – cf. JEAN-PIERRE
COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 232). Sobre o estudo de Lévi-Strauss, cf., ainda,
JOSÉ GIL (1989: 76-77).
4
cional, o poder legal-racional e o poder carismático16. Tais razões são apre
sentadas como meramente explicativas – trata-se de descobrir porque é que
o poder é aceite. Essas razões não implicam, assim, uma fundamentação
normativa, axiológica, ética, do poder vigente. O que não impede que tais
razões possam ser encaradas desse ponto de vista, que é o da legitimidade
do poder17.
Aqueles que procuram avaliar da legitimidade do poder político
entendem que este deve ser eticamente justificado. Na verdade, a questão da
legitimidade do poder político é diversa da da sua eficácia (de outro modo,
parafraseando S. AGOSTINHO, o que diferenciaria o poder estatal do poder
das máfias?). A ideia de legitimidade concretiza-se na formulação de um
padrão normativo que serve para avaliar o poder político vigente. A questão
é, agora, esta: deve o poder político ser aceite? Ou: o que justifica a as impo
sições desse poder?18 Assim, ao longo da história, foram sendo propostos
diversos princípios normativos de justificação do poder: legitimidade divina
(Deus) ou democrática (povo), dinástica (tradição) ou revolucionária (pro
gresso), ou da natureza (força ou razão)19. É conhecida, a este propósito, a
afirmação de Aristóteles que descreve o homem como um «animal político»,
com o que desde logo se inculca a ideia da natural participação do ser
humano na sociedade política e, correlativamente, natural submissão do
homem aos ditames do poder político. Esta concepção é acolhida depois por
autores cristãos como S. Agostinho e S. Tomás de Aquino. Concepção dife
rente é proposta por autores como Thomas Hobbes, Bento Espinoza, John
Locke, Immanuel Kant e Jean-Jacques Rousseau: a da origem contratual da
16 Sobre esta concepção, cf. JEAN-PIERRE COT/JEAN-PIERRE MOUNIER (1974: 235
249).
17 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 243). Sobre a distinção entre o que chama de legi
timação ética (aquilo que referimos como legitimidade) e a legitimação sociológica,
cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 70-71).
18 Vejam-se, a este propósito, as palavras iniciais da obra Do Contrato Social, de
Jean-Jacques Rousseau, em que o autor, de forma lapidar, apresenta como seu
objectivo, não o de explicar o surgimento histórico do poder político, mas o de des
cobrir em que circunstâncias poderá o mesmo ser legítimo – JEAN-JACQUES ROUS
SEAU (1966: 41).
19 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 239-242).
5
sociedade política, que radica a submissão dos indivíduos ao poder do Estado
num consentimento originário20.
Do conceito de legitimidade resultou uma certa concepção da obriga
ção política, do dever de obedecer ao comando do poder político: só existirá se
o mesmo for legítimo21 (embora, para S. TOMÁS DE AQUINO, o acto de desobe
diência esteja ainda condicionado a um cálculo quanto às suas consequên
cias).
Deste modo, e conjugando os conceitos de legitimação e legitimidade,
pode acontecer que um poder esteja legitimado mas não seja legítimo. Ou
vice-versa. Assim, para um partidário da legitimidade democrática, o facto
de num certo país existir uma ditadura que parece gozar da tolerância da
população será sinal da sua legitimação, mas não da sua legitimidade. Veri
fica-se, também por este exemplo, o carácter fáctico e verificável da legiti
mação e o carácter normativo e contestável da legitimidade.
Não se deve confundir legitimação e legitimidade democrática: esta
diz respeito aos processos formais de designação dos titulares do poder,
aquela à obediência concreta e generalizada dos destinatários do poder. No
entanto, é evidente que um poder legítimo do ponto de vista democrático é,
com grande probabilidade, um poder legitimado. Tal resulta de, desde logo,
em circunstâncias de sufrágio universal, o voto poder ser interpretado, não
só como intenção de designar os titulares do poder, mas também como acei
tação do poder a ser exercido. Por outro lado, o povo aceitará tão mais o
poder político vigente quão mais o considerar legítimo. Ora, nos Estados
democráticos, a ideia de legitimidade dominante na população tende a ser a
ideia da legitimidade democrática do poder político. Nesses Estados, a legi
timação é afirmada na sujeição periódica a eleições do grupo que conjuntu
ralmente ocupa o poder e ainda nas sondagens com que se expressa a solidez
do apoio popular.
Por outro lado, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimida
de não depende apenas da consagração de um procedimento democrático,
20 Para uma apreciação crítica das concepções expostas, cf. FREITAS DO AMARAL
(1983: 1162-1170).
21 Cf. NORBERTO BOBBIO (1989: 242).
6
mas também do respeito de determinados princípios que asseguram o não
abuso do poder e a protecção dos direitos dos cidadãos – daí que se fale em
regimes liberais-democráticos. Estes princípios de legitimidade adquirem
força jurídica vinculativa através da sua consagração em Constituições.
b) A função do poder político
Um ponto que não pode deixar de ser referido, a propósito da origem
do poder político, é o do papel ou função desse poder22. Para que serve? O
poder político existe, antes de mais, porque se verificou ser historicamente
indispensável à imposição e manutenção da paz em sociedade. Um Estado
que não consiga garantir um grau mínimo de segurança interna torna-se
num «Estado falhado» e, portanto, deixa de existir como Estado. A garantia
da paz é, assim, o primeiro fim do Estado23, no sentido de que é aquele fim
cujo não cumprimento acarreta a própria destruição do Estado.
Todos os Estado adoptaram, ainda, como fim a administração da jus
tiça em sociedade, provavelmente pela sua ligação estreita à manutenção da
paz social. Na verdade, os tribunais e, depois, os tribunais do Estado, sur
gem historicamente como alternativa à realização da justiça «pelas próprias
mãos». Não é difícil compreender como esta podia colocar em causa a ordem
pública e, portanto, o fim primário do Estado.
A garantia da paz interna e externa e a administração da justiça
implicaram a instituição de serviços públicos policiais, militares, jurisdicio
nais e, ainda e compreensivelmente, fiscais. Ao longo da história os Estados
não se ficaram por este «Estado mínimo», acabando por prosseguir fins adi
cionais diversos que se podem resumir na expressão «bem-estar»: os Estados
tentam garantir o bem-estar dos governados24. É com a democratização do
poder político, sobretudo, que esta tendência se acentua.
Assim, uma das origens do poder político é esta: a existência de inte
resses públicos (ou «bens públicos») que exigem uma organização dotada do
22 Não se confunda este sentido de função com aqueloutro em que se exprimem
diversas formas de exercício do poder político (função legislativa, função executiva,
função jurisdicional….).
23 Neste sentido, cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 68).
24 Cf. FREITAS DO AMARAL (1983: 1140-1143).
7
monopólio da coerção legítima para poderem ser prosseguidos ou fornecidos.
A legitimação dos Estados resulta, em parte, daqui: da capacidade demons
trada de proverem à satisfação desses interesses, ao fornecimento desses
bens. Na verdade, tem de reconhecer-se que, em grande medida, a manuten
ção do apoio popular depende da eficácia da acção política na consecução dos
interesses públicos ou, pelo menos, no convencimento da opinião pública
desse facto.
Deste modo, nos Estados ocidentais contemporâneos, a legitimação,
em cada momento, do poder político em exercício depende, simultaneamen
te, da legitimidade e da eficácia do exercício do poder. O poder político legi
tima-se pela designação, directa ou indirecta, dos seus titulares através de
eleições, pelo respeito dos princípios do Estado de Direito e pela garantia
mínima da paz social, da administração da justiça e do bem-estar da popula
ção25 26.
3 – O exercício do poder político
Definimos poder político como o «poder exercido sobre os elementos de
um grupo social, implicando a possibilidade de manipulação da sua esfera
jurídica, bem como de execução pela força das obrigações assim impostas, de
forma a condicionar o comportamento desses indivíduos e, portanto, produ
zir resultados desejados pelos titulares do poder». Dissemos que o Estado,
para além do poder especificamente político, usa igualmente o poder econó
mico e o poder ideológico. Finalmente, afirmámos que «nos Estados ociden
tais contemporâneos, a legitimação, em cada momento, do poder político em
exercício depende, simultaneamente, da legitimidade e da eficácia do exercí
cio do poder».
As questões que se colocam seguidamente são as de saber quem exer
ce o poder politico e como é que o mesmo é exercido.
25 Considerando que a justificação do Estado resulta da agregação de diferentes
legitimidades (condição para o desenvolvimento da personalidade, ordem de protec
ção e paz, e legitimidade democrática), cf. REINHOLD ZIPPELIUS (1997: 150).
26 Nos Estados federais e nas associações de Estados (como a União Europeia), a
sua legitimidade depende, ainda, da representação dos interesses dos Estados fede
rados ou Estados-membros.
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a) Quem exerce o poder?
O poder é exercido, naturalmente, pelos seus titulares. Mas quem são
os titulares do poder político? A nossa Constituição afirma o princípio da
soberania popular, do qual decorre que o povo é o detentor da soberania.
Ora, a soberania é o poder político exercido com supremacia e independência
sobre o povo contido num território. Assim, o povo é, ao mesmo tempo, sujei
to e súbdito do poder político, o que já tinha sido prognosticado por Rous
seau. Mesmo nos regimes não democráticos, o consentimento do povo é con
dição do exercício do poder. Isto se aceitarmos como boa a asserção de que,
em geral, o poder político só é eficaz se obedecido e só é obedecido se for acei
te ou, pelo menos, tolerado, pelo povo.
Mas a nossa Constituição afirma também o princípio da democracia
representativa, com o que se quer significar que o poder é exercido, não
directamente pelo povo (democracia directa), mas por seus representantes27.
No nosso sistema, e reportando-nos agora apenas ao Estado, os representan
tes do povo exercem apenas parte do poder político. O povo só elege os depu
tados da Assembleia da República e o Presidente da República, sendo que os
titulares dos outros órgãos de soberania (Governo e Tribunais) são nomea
dos. Os titulares dos órgãos de soberania são os políticos. Isto com a excep
ção dos titulares da maior parte dos tribunais, que exercem a magistratura
no regime de carreira, e que podem ser assimilados, para este efeito, a fun
cionários públicos. Adicionalmente, como a função judicial é, normalmente,
uma função de declaração da lei na resolução de litígios, de carácter executi
vo, é suficientemente diferente das funções exercidas (nomeadamente a fun
ção política, seja ela governativa ou legislativa) pelos outros órgãos de sobe
rania para legitimar um tratamento diferente.
Este tratamento diferente não implica a conclusão de que os juízes
não exercem o poder político. Os órgãos jurisdicionais e os órgãos adminis
trativos asseguram aquela parte fundamental do poder político que se con
27 É certo que os referendos (locais, regionais ou nacionais) estão previstos constitu
cionalmente, mas constituem a excepção, e não a regra, no exercício do poder. O
mesmo se diga da hipótese em que, nas freguesias com pouca população, todos elei
tores são automaticamente membros da Assembleia de Freguesia.substancia na imposição pela força das determinações contidas em actos com
valor jurídico. Ao fazerem-no, não efectuam nenhuma escolha política fun
damental, limitando-se normalmente a executar escolhas anteriores conti
das em actos legislativos ou em actos políticos. Por isso, para efeitos da aná
lise que empreendermos de seguida, vamos agrupá-los na categoria dos
burocratas. Assim, enquanto os políticos exercem o poder político através
do desempenho da função política (governativa ou legislativa), os burocratas
exercem-no por intermédio da prática da função executiva (jurisdicional ou
administrativa).
Desta forma, o povo (nomeadamente os eleitores), os políticos e os
burocratas participam no exercício do poder político. Questão diferente, e
que não aprofundaremos para já, é a de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e, dessa forma,
possa condicionar o exercício do poder político. Pensamos em indivíduos ou
grupos que pela sua influência social (científica, religiosa, artística, despor
tiva) conseguem modificar a mundividência dos detentores do poder político
e, portanto, alterar a forma como agem, inclusive no exercício das suas fun
ções. Pensamos igualmente em grupos que, pelo seu poder económico, conse
guem produzir os mesmos efeitos. Assim, a titularidade jurídico-formal do
poder político não corresponde necessariamente à sua detenção real.
b) Como é o poder exercido?
A questão relativa ao modo do exercício do poder pode ser objecto de
uma resposta que faça o elenco dos actos nos quais o mesmo se concretiza:
actos jurídicos e não jurídicos; e, quanto aos primeiros: leis constitucionais,
convenções internacionais (tratados, acordos), leis ordinárias (lei, decreto
lei, decreto legislativo regional), regulamentos (decretos regulamentares,
portarias), actos jurisdicionais (sentenças, acórdãos), actos administrativos
(licenças, autorizações, subvenções), contratos administrativos, etc..
Mas a questão que nos parece mais interessante de abordar nesta
sede é outra: quando os eleitores, os políticos e os burocratas exercem o
10
poder político, fazem-no tendo em vista o bem comum, ou o bem próprio?
Este problema está ligado ao da legitimidade, mas também ao da legitima
ção do poder. Normalmente, entende-se que só é legítimo o poder exercido
em prol do bem comum. Esta é concepção que remonta, pelo menos, a Platão
e Aristóteles, na sua taxonomia das formas de governo, em que as corrompi
das são aquelas em que os governantes prosseguem o interesse próprio
(tirania, oligarquia, democracia), e as virtuosas aquelas em que os mesmos
prosseguem o interesse público (monarquia, aristocracia, república).
Já por esse exemplo da antiguidade se percebe o simplismo de um
entendimento da actuação das autoridades públicas que se bastasse com a
asserção de que, sendo o fundamento filosófico e jurídico-positivo (constitu
cional) da sua existência a prossecução de interesses públicos, tais autorida
des, e nomeadamente os titulares de cargos públicos, efectivamente prosse
guem ou visam prosseguir esses interesses. Desse ponto de vista, pouco res
taria a acrescentar a uma análise que identificasse as formas mais adequa
das, em cada circunstância, de prossecução dos interesses públicos, e que
permitiria preencher de conteúdo os actos jurídico-públicos formais atrás
assinalados28.
Um entendimento interessante e alternativo destas questões é forne
cido pela análise económica da actividade política. Iniciada pela escola da
Public Choice29e continuada pela chamada Political Economy, trata-se de
entender a actuação dos votantes, dos políticos e dos burocratas à luz dos
mesmos pressupostos com que se procura compreender a actuação dos pro
dutores e consumidores no mercado. Nos diversos casos, os agentes são con
frontados com escolhas e actuam de forma a maximizar o interesse pró
prio30, respondendo a incentivos resultantes, nomeadamente, do contexto
28 «Antes da entrada da escolha pública na arena, os economistas estava habituados
a prescrever as acções que um ditador benevolente deveria adoptar quando […]
encontrasse uma falha de mercado devida a externalidades, assimetrias de infor
mação, e coisas semelhantes» (t.n.) – cf. SUSANNE LOHMANN (2008).
29 Sobre a relevância histórica desta escola, cf. EKELUND/HÉBERT (1997: 531-554).
30 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
11
legal-institucional31 32. Trata-se de pressupostos realistas, e que evitam,
inclusivamente, assumir o carácter esquizofrénico da personalidade desses
agentes: que, quando actuam no mercado, prosseguem «egoisticamente» o
seu interesse próprio e, quando actuam politicamente, prosseguem «altruis
ticamente» o interesse público33.
No que diz respeito aos eleitores, a presunção de que procuram maxi
mizar o interesse próprio quando votam, adicionada à consciência de que
cada voto individual não é decisivo na determinação dos resultados eleito
rais, leva à conclusão de que os votantes não vão procurar estar muito bem
informados quanto às questões que estão em jogo e que podem receber res
postas alternativas, consoante o sentido do voto popular no seu conjunto.
Como diz ANTHONY DOWNS «[e]m geral, é irracional estar bem informado
sobre a política porque os baixos rendimentos resultantes da informação
simplesmente não justificam o seu custo em termos de tempo e outros recur
sos escassos» (t. n.)34.
Ao mesmo tempo, os votantes estarão um pouco melhor (mas não mui
to) informados em duas circunstâncias: no que diz respeito a questões políti
cas relativas à sua ocupação profissional (ex.: política de justiça, no caso de
advogados, juízes, etc.)35 e relativamente a questões em que estão envolvidos
grupos de interesses (lóbis) que promovem propaganda sobre as mesmas. O
mesmo efeito, algo atenuado, parece aplicável aos políticos quando actuam
como votantes (o que sucede, por exemplo, com os membros de assembleias
parlamentares) 36.
31 Cf. BESLEY/PERSSON (2008). A Political Economy distingue-se da escola da Public
Choice por recorrer, adicionalmente, à teoria macroeconómica das expectativas
racionais e à teoria dos jogos. Sobre as raízes da Political Economy, cf. PERS
SON/TABELLINI (2000: 1-4). Note-se que a expressão Political Economy (que tradu
ziremos por Economia da Política) não pode ser confundida com o antigo termo
Economia Política, relativo à ciência económica em geral, e que parece ter sido
substituído no século XX pelo termo mais abrangente Economia (Economics) – cf.
GROENEWEGEN (2008).
32 Sobre a racionalidade e outros pressupostos da actuação dos agentes no “merca
do” político, cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 13, 18, 20, 30-39).
33 Cf. JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 20).
34 ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
35 Cf. ANTHONY DOWNS (1958: 258-259).
36 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
Quanto aos partidos em que os políticos estão agregados, parte-se do
pressuposto que funcionam como empresas. De forma a atingir os seus fins
privados, propõe as políticas necessárias à obtenção de mais votos, pois ape
nas dessa forma chegarão ao poder. Os políticos, como procuram ser eleitos,
ou reeleitos, apresentam as respectivas propostas políticas ou votam num
determinado sentido no parlamento tendo em conta aquilo que pensam que
os eleitores vão recompensar, e não aquilo que efectivamente consideram
mais adequado. Na medida em que os eleitores não estão bem informados
quanto às questões em jogo, resultam daí políticas menos adequadas. De
todo o modo, se entendermos que uma política democrática é aquela corres
pondente aos desejos dos eleitores, as políticas resultantes podem ser assim
qualificadas37.
Por outro lado, prosseguindo o seu interesse próprio, os políticos pro
curarão apropriar-se de rendimentos em detrimento dos eleitores (por
exemplo, aumentando os seus vencimentos, incrementando o financiamento
dos partidos, aceitando subornos, etc.), gerando o que a literatura económica
apelida de agency problem38. A investigação teórica mais recente parece
apontar no sentido de que a competição eleitoral introduz algum efeito dis
ciplinador sobre essa apropriação de rendimentos39. Ainda assim, tal inves
tigação, com algum apoio experimental, apoia a ideia de que as regras elei
torais vigentes condicionam a amplitude da apropriação do rendimento: ela
é menor quanto maiores forem os círculos eleitorais (no sentido de serem
eleitos mais representantes), e quando os eleitores podem escolher, a partir
da lista de candidatos de um partido, aquele que preferem. Uma outra hipó
tese que encontra alguma corroboração empírica é a de que a separação de
poderes, nomeadamente a separação entre o poder de aprovar impostos e o
poder de decidir a realização de despesas (vigente nos regimes presidenciais,
37 Cf. GORDON TULLOCK (2008).
38 Este problema pode impedir, por exemplo, a adopção de políticas reformadoras,
na medida em que as mesmas ponham em causa a apropriação de rendimentos
pelos políticos que ocupam o poder – cf. SHARUN MUKAND (2008).
39 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 69).
13
por contraposição com os regimes parlamentares), diminui a apropriação de
rendimentos, por criar conflitos de interesses entre políticos40.
A Escola da Escolha Pública analisou de acordo com o mesmo método
a actuação dos burocratas, mas por motivos de tempo não nos vamos referir
a essa investigação.
Uma das conclusões que se pode retirar do que se disse é a seguinte: é
mais realista (no sentido de ser mais explicativa) a visão da política que par
te do princípio de que os seus intervenientes prosseguem interesses pró
prios, e não o interesse geral. Ao mesmo tempo, a moldura institucional em
que esses intervenientes agem condiciona o seu comportamento, e pode pro
piciar que a prossecução do interesse próprio se faça, simultaneamente, em
benefício do interesse geral. Nas palavras de TORSTEN PERSSON e GUIDO
TABELLINI, «um desenho constitucional apropriado pode ajudar a alinhar os
interesses de políticos oportunistas com os dos votantes»41.
Colocámos há pouco a questão de saber quem é que possui poder eco
nómico ou ideológico, que possa ser exercido sobre os detentores do poder
político, sejam eles os eleitores, os políticos ou os burocratas, e que, dessa
forma, possa condicionar o exercício do poder político. Uma resposta clássica
consiste na identificação dos grupos de pressão ou lóbis como detentores de
influência e, logo, poder ideológico, e como detentores de poder económico.
Ora, uma parte muito interessante da análise económica debruçou-se
sobre a lógica da acção colectiva, em moldes a permitir perceber em que
medida é que os lóbis são criados. MANCUR OLSON42 questionou a asserção
intuitiva de que grupos de pessoas com interesses comuns se associam para
prosseguir esses interesses. Nomeadamente, questionou se isso se verifica
sempre, ou se é possível estabelecer diferenças entre grupos, de tal modo
que se conclua que, nalguns casos, as pessoas se associam e procuram em
40 Cf. BESLEY/PERSSON (2008), PERSSON/TABELLINI (2000: 226).
41 Cf. PERSSON/TABELLINI (2000: 226). Era já esse o objectivo original dos cultores
da Escolha Pública: a de descobrir «a constituição sob a qual as actividades do mer
cador político podem ser […] reconciliadas com os interesses de todos os membros
do grupo social» – JAMES BUCHANAN/GORDON TULLOCK (1962: 23 e, ainda, 27).
42 Cf. MANCUR OLSON (1971). Veja-se, ainda, MANCUR OLSON (2008).
14
grupo prosseguir o seu interesse colectivo e, noutros casos, tal não sucede. O
problema, como se adivinha, é que quando um grupo se associa, pode consti
tuir-se em grupo de pressão, em lóbi. Os grupos que não se associam não
exercem qualquer pressão, enquanto grupo, sobre o poder político. Natural
mente, resulta que os interesses dos grupos activos serão objecto de uma
atenção superior do poder político e, até, da opinião pública (em virtude de
actos de propaganda por parte do lóbis), e os interesses dos grupos passivos
serão deixados para segundo plano43. Não se verifica, portanto, um equilí
brio entre grupos de interesses que permita a conclusão de que, no fim,
ouvidos todos os interesses em presença, os políticos adoptam uma decisão
ponderada, mais próxima do interesse público44. Por outro lado, o problema
é agravado pelo facto de os grupos passivos ou desorganizados serem aque
les que agrupam mais pessoas. Na verdade, os lóbis são grupos constituídos,
tendencialmente, por poucos elementos (p. ex.: associações industriais secto
riais45). Os grupos desorganizados incluem, nos exemplos de OLSON, os tra
balhadores rurais migrantes, os que executam trabalho intelectual («white
collar»), os contribuintes, os consumidores…46.
Porque é que isto sucede? Porque é que os grandes grupos não se
organizam e deixam, dessa forma, que os seus interesses sejam preteridos
em favor dos interesses dos pequenos grupos? Porque é que estas minorias
suplantam frequentemente essas maiorias? 47
OLSON parte do princípio de que a decisão de cada indivíduo se asso
ciar com outros que façam parte do mesmo grupo é uma decisão racional,
baseada num cálculo quanto às vantagens e inconvenientes dos dois termos
43 OLSON fala dos «grupos esquecidos», que «sofrem em silêncio» – MANCUR OLSON
(1971: 165).
44 Referindo-se, por isso, ao resultado da luta política dos grupos sociais como assi
métrico, cf. MANCUR OLSON (1971: 127).
45 OLSON realça o facto de a comunidade de negócios no seu conjunto não se encon
trar bem organizada, o que coincide com a sua teoria, visto que se trata de um gru
po muito grande. Esse facto permitiria explicar, p. ex., a existência de isenções fis
cais variadas e outros benefícios dirigidos a indústrias particulares, e o insucesso
na adopção de medidas que beneficiam as empresas no seu conjunto – cf. MANCUR
OLSON (1971: 141-148).
46 Cf. MANCUR OLSON (1971: 166).
47 Cf. MANCUR OLSON (1971: 128).
15
da alternativa: aderir ou não aderir à associação. O indivíduo aderirá se
concluir que as vantagens superam os custos da participação48. Adicional
mente, o grupo organizado prossegue interesses do grupo no seu conjunto,
objectivos comuns, e não interesses de apenas algum ou alguns membros.
Utilizando o jargão económico, OLSON considera que a função de qualquer
organização, maxime do Estado, é o fornecimento de bens públicos49. O pro
blema é que, quando o grupo organizado em associação (ex.: sindicato) forne
ce o bem público (ex.: a garantia de melhores condições de segurança no pos
to de trabalho), todos os elementos do grupo (os trabalhadores daquela
empresa ou daquele sector de actividade) vão usufruir do mesmo, sejam ou
não membros activos da associação (trabalhadores sindicalizados). Ora, se
todos têm interesse no bem público, não há um interesse comum em pagar
os custos do fornecimento desse bem (ex.: quotas do sindicato)50. Se está em
causa um grupo pequeno, sucede muitas vezes que o custo em que tem de
incorrer um elemento desse grupo é inferior ao benefício que resulta, para
ele, do fornecimento do bem público. Assim, pode-se presumir que o bem
público há-de ser fornecido, sem que o grupo se tenha sequer de organizar.
Em grupos intermédios, em que nenhum indivíduo pode suportar a totalida
de do custo desse fornecimento, mas em que a contribuição de cada um para
os custos não é negligenciável, o resultado é indeterminável, sendo que o
fornecimento depende da constituição do grupo em organização. Mas quando
48 OLSON (1971: 64-65) argumenta que as conclusões a que chega, pelo menos quan
to aos grupos grandes, se mantêm mesmo que não se assuma que os indivíduos
prosseguem o seu interesse próprio. Basta assumir-se a racionalidade de compor
tamento dos indivíduos quando efectuam escolhas: a «teoria é geral, no sentido de
que […] pode ser aplicada sempre que haja indivíduos racionais interessados num
objectivo comum» – cf. MANCUR OLSON (1971: 159). No entanto, o próprio autor
admite que a sua teoria pode não ser suficientemente explicativa quanto a grupos
filantrópicos e grupos religiosos.
49 Cf. MANCUR OLSON (1971: 7, 15). Os bens públicos caracterizam-se pela sua não
exclusividade – é impossível restringir o respectivo uso àqueles dispostos a pagar
para o efeito –, e não rivalidade – o respectivo uso por alguém não diminui a quan
tidade disponível para os restantes. Tais características impossibilitam o seu regu
lar fornecimento no mercado. Por isso, é indispensável o seu fornecimento por gru
pos organizados. Exemplos clássicos são os da defesa nacional, da radiodifusão ou
da instalação de faróis na costa marítima. DAVID MYATT (2008) argumenta que a
teoria de Olson não é válida para bens públicos puros, mas apenas para bens públi
cos em que haja alguma rivalidade.
50 Cf. MANCUR OLSON (1971: 21).
estão em causa grupos grandes, constituídos por muitos elementos, a contri
buição que pode ser dada por cada elemento é negligenciável, face à totali
dade do custo a suportar pelo grupo organizado, pelo que a sua saída não
terá um efeito notável, nem provocará qualquer reacção. Assim, um indiví
duo que racionalmente maximize o interesse próprio, preferirá não partici
par activamente na organização do grupo, visto que deixa de ter o custo
associado a essa participação, continuando a ter os benefícios que resultam
do fornecimento do bem público. Só que daí resulta que o grupo não se vai
organizar e, portanto, o bem público não vai ser fornecido51.
A única forma de grupos grandes conseguirem organizar-se, para for
necer o bem público aos seus elementos, consiste em fornecer incentivos
(negativos ou positivos) aos indivíduos para que se associem. Por exemplo, a
existência de uma lei que imponha a inscrição na associação (e o respectivo
pagamento de quotas) por todos os membros do grupo (como sucede com cer
tas classes profissionais). Ou a concessão pela associação de benefícios aos
seus membros, de que os restantes elementos do grupo não possam benefi
ciar (ex.: os seguros de saúde oferecidos por certos sindicatos)52. Portanto, a
explicação para a existência de grupos grandes efectivamente organizados
está no facto de existirem estes incentivos adicionais.
Mais uma vez, a aplicação do método da ciência económica a um
fenómeno social demonstrou ter poder explicativo (as conclusões a que chega
coincidem aproximadamente com a realidade existente). Ao mesmo tempo,
alerta para formas de se ultrapassar desvantagens da situação existente, do
ponto de vista democrático e da prossecução do interesse público, permitindo
a formulação de recomendações, quer aos grupos grandes (para que se cons
tituam em organização, devem oferecer incentivos individuais aos seus
membros), quer ao próprio Estado (se está interessado em que os grupos
51 Cf. MANCUR OLSON (1971: 33-50).
52 Cf. MANCUR OLSON (1971: 51). De notar que esses incentivos podem ser de natu
reza não económica: a pressão social, a moral individual. No entanto, deve também
assinalar-se que esse tipo de incentivos, e sobretudo o primeiro, funcionam sobre
tudo nos pequenos grupos, o que constitui mais uma razão que permite compreen
der porque é que os mesmos se organizam e prosseguem os seus interesses, ao
invés do grande grupo – cf. MANCUR OLSON (1971: 60-63).grandes se organizem, deve impor a inscrição obrigatória dos seus elementos
como membros).
Em geral, penso que podemos chegar a uma conclusão: o entendimen
to de que a política não obedece a determinados padrões éticos deve levar
nos a procurar as razões desse facto e, sobretudo, os remédios para o mesmo,
não exclusivamente na consciência individual dos intervenientes, mas tam
bém nas estruturas constitucionais e legais que enformam a actuação dos
mesmos. Acontece o mesmo com outros fenómenos sociais. Assim, podemos
procurar a razão das mortes na estrada na falta de consciência cívica dos
condutores. Mas verificamos que alterações efectuadas na infra-estrutura
rodoviária resultam, por vezes, em acentuados decréscimos dos sinistros. O
desafio é, assim, o de descobrir que alterações da estrutura político
institucional resultam no decréscimo da sinistralidade ética.
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Politica pode ser definida pela capacidade de influenciar ou controlar o comportamento de outros, e o exercício do poder a manifestação dessa capacidade. Essa relação abrange desde a gestão de instituições do Estado, como em democracias, até as dinâmicas de negociação e decisão em contextos mais amplos, como as relações sociais e familiares. O exercício do poder pode envolver diferentes formas de domínio e influência, variando a sua natureza e os seus objetivos, sendo a política o campo de disputa e administração desses poderes.
pode ser entendida como o processo de tomada de decisões em sociedade, gestão e administração de estados, e a própria busca e exercício do pode
refere-se à capacidade de influenciar, controlar ou forçar outros a agir ou deixar de agir de determinada maneira, muitas vezes através do uso da força ou do domínio.
O exercício do poder não se restringe a políticos ou ao Estado, mas ocorre em qualquer espaço onde há disputa por influência, como em uma casa, um parque ou no cenário internacional, onde os estados exercem a política de poder (Machtpolitik).
A política se manifesta no ato de postular, influenciar ou determinar condutas de outros indivíduos e grupos, seja pela negociação, persuasão, ou coerção.
Em regimes democráticos, o poder é legitimado pela população, o que confere à participação cidadã uma importância crucial nas decisões políticas.
A política, ao mesmo tempo que pode ser a forma de alcançar o bem-estar social, também carrega as contradições da vida em sociedade e a disputa por poder, que envolve uma relação de mando e comando.
O estilo de mando e a forma de exercer o poder influenciam diretamente a liberdade dos indivíduos e o tipo de igualdade que se pretende construir no Estado.
O populismo é uma estratégia política que divide a sociedade entre o "povo virtuoso" e uma "elite corrupta"
Imagem ;. Portal G1 da Rede Globo ..
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