No jargão público, a diferenciação entre partido fisiológico e partido orgânico resume dois modelos opostos de atuação, estrutura e fidelidade ideológica dentro de um sistema político.
A comparação entre as duas definições:
Partido Fisiológico
O partido fisiológico baseia sua existência e atuação no fisiologismo, ou seja, na troca pragmática de favores políticos.
Ideologia: Possui baixa ou nenhuma consistência programática. As bandeiras ideológicas são maleáveis e servem apenas como fachada.
Objetivo principal: Garantir a sobrevivência política, o acesso ao orçamento público e a ocupação de cargos comissionados no Poder Executivo.
Comportamento: Tende a ser governista por excelência. Ele se alia a coalizões de diferentes espectros (esquerda, centro ou direita) contanto que receba vantagens imediatas. No Brasil, esse comportamento é amplamente associado a partidos do chamado "Centrão".
Partido Orgânico
O partido orgânico (geralmente associado ao conceito de partido programático ou ideológico) funciona como uma extensão natural e estruturada de determinados grupos, classes sociais ou movimentos da sociedade.
Ideologia: Possui uma doutrina filosófica, econômica ou social muito bem definida e rígida. Seus membros compartilham de uma visão de mundo de longo prazo.
Objetivo principal: Implementar seu programa de governo e defender os interesses da base social que representa (como sindicatos, movimentos de classe, grupos religiosos ou setores empresariais específicos).
Comportamento: Suas alianças dependem fortemente da afinidade ideológica. Prefere manter-se na oposição ou isolado a realizar concessões pragmáticas que contrariem os seus estatutos e princípios fundamentais.
OS PARTIDOS POLíTICOS - OS SISTEMAS
ELEITORAIS
ÜSCAR DIAS CoRRÊA
1. Observação inicial 2. Surgimento dos partidos
3. No Brasil 4. Caracterização no regime demo
crático 5. Partido? 6. Organização partidária e
regime eleitoral 7. No Brasil 8. Sistemas eleitorais
9. Evolução no Brasil 10. Na Emenda Constitu
cional de 1969 11. Considerações finais.
1.
r
Observação inicial
Não é fácil sistematizar, em breve apanhado, a larga e con
trovertida matéria que o tema proposto envolve, abrangen
do os partidos políticos e sua situação atual, em nosso país,
dentro das linhas da Emenda Constitucional n.O 1, de 1969.
Impossível seria fazê-lo, se estendêssemos nossas inda
gações até o debate teórico e doutrinário que em tôrno dêle
se trava. Aí, confessemos, a sistematização venceria o nosso
esfôrço mais intenso e concentrado, tais os aspectos, matizes
e
peculiaridades que cada organização nacional apresenta.
Tomem-se os tratados mais afamados, os sistematizadores
mais lúcidos e isto se comprovará.
Façamos, pois, apenas, algumas observações prelimi
nares para chegar à análise do texto constitucional vigente
no Brasil.
2.
Surgimento dos partidos
O próprio surgimento dos partidos politicos suscita contro
vérsia: se Erskine May vai buscá-lo no reinado de Isabel da
Inglaterra, em 1558-1603, Rudlin e Munro a encontram,
lembram Afonso Arinos de Mello Franco (História e teoria
do partido político no direito constitucional brasileiro. p. 9)
R. C1. pol.,
Rio de Janeiro,
5(3): 5-35,
jul./set. 19'11
e Homero Pinho (Ver Partidos políticos. In: Repertório Enci
clopédico do Direito Brasileiro) e outros, no ano de 1680:
"quando da discussão parlamentar do Exclusion Bill surgiu
uma corrente em divergência ao pensamento governamen
tal, passando daí por diante a caracterizar-se a aceitação da
doutrina democrática da oposição política segundo a qual os
adeptos não eram mais considerados inimigos do Estado, mas
oposicionistas ao govêrno e cujos direitos se impunha res
peitar." (Homero Pinho, op. cit.)
A partir, portanto, de 1680, ou, mais precisamente, de
1679, quando whigs e tories se opuseram, começou a ter
feição de disputa política organizada, o permanente e ime
morial contraste de governantes e oponentes - fora do go
vêrno - que existe desde que a primeira sociedade política
se constituiu. Embora Maurice Duverger (Les partis politi
ques. p. 1) afirme que partidos políticos, no sentido moder
no da palavra, datam de 1850: "encontravam-se tendências
de opiniões, clubes populares, associações de pensamento,
grupos parlamentares, mas absolutamente partidos propria
mente ditos".
E não faltam os que, como ítalo A. Luder, citem como
antecedentes "o partido democrático e aristocrático na anti
ga Grécia; o dos plebeus e dos patrícios em Roma; o dos
guelfos e gibelinos nas cidades italianas da Idade Média";
acrescentando, porém - diz Lucio Mendieta Y Nunes (Os
partidos políticos, estudo extraído da Revista Mexicana de
Sociologia, 8(2), trad. do Professor Ney Coe de Oliveira)
que "em seu cabal desenvolvimento e com caracteres espe
cíficos, os partidos só se podem dar em clima ideológico em
que cresce o Estado moderno".
3.
No Brasil
Entre nós, no Brasil, iríamos encontrar o aparecimento, dos
partidos em feição determinada, em 1838, no fim da Regên
cia, quando conservadores e liberais se estruturaram.
Daí por diante, assumindo denominações diversas, si
tuação e oposição vestiram roupagens várias e ganharam
nomes diferentes, ainda que nem sempre defendendo con
junto harmônico, homogêneo e sistemático de princípios, aos
quais se considerassem jungidos, ou que devessem executar
ao galgar o poder.
6
R.C.P. 3/71
Pelo contrário, assinalou-o Holanda Cavalcanti (in Afon
so Arinos, op. cit., p. 42), ao dizer que nada mais parecido,
com um "saquarema" (conservador) do que um "luzia" (li
beral) no poder, como, em nossa realidade recente o repe
tiria, ao afirmar, não sem maldade, que nada mais parecido
com um pessedista do que um udenista no poder ...
4.
Caracterização no regime democrático
Escapa às preocupações dêste breve e sumário croquis a de
finição de partido político, ou a análise de sua natureza jurí
dico-política. A Lei Orgânica dos Partidos Políticos (Lei
n.o 4740, de 15-7-1965) caracterizou-os como "pessoas jurí
dicas de direito público interno", que se "destinam a asse
gurar, no interêsse do regime democrático, a autenticidade
do sistema representativo" (art. 2.°), adquirindo personali
dade jurídica com seu registro no Tribunal Superior Eleitoral
(art. 3.0) e exercendo sua atuação dentro de programa apro
vado (art. 4.°).
Dessa caracterização pode-se ver a importância que as
sumem. Vale repetir:
"destinam-se a assegurar, no interêsse do regime democrá
tico, a autenticidade do sistema representativo".
Tanto mais autênticos, pois, mais representativos da
vontade dos eleitores que os integram, mais autêntico o re
gime e mais verdadeira a democracia a que servem.
Compreende-se, por isso, o interêsse superior funda
mental que deve presidir à sua criação e à regulamentação
jurídica de suas atividades: dêles depende a existência do
regime democrático, na própria afirmação legal.
E, em verdade, assim é: não é possível falar-se em de
mocracia - modernamente - representativa, onde os par
tidos não representem a vontade do país; o que só pode
ocorrer onde o povo que se inscreve e atua nos partidos seja
parcela verdadeiramente representativa de todo o povo.
Se os partidos não congregam a maioria, e maioria con
siderável do povo, ou porque a êles não filiar-se quis ou não
pôde filiar-se, porque para isso não tinha as condições legais
(entre nós, por exemplo, por analfabetismo), não há como
falar em regime democrático autêntico: não há autêntica
representação do povo, finalidade a que se destinam.
Os Partidos Políticos
7
Partido?
5.
Mas, partido, partidos? Quantos: um, dois, vãrlos, mui
tos?
O problema tem sido objeto do estudo dos teóricos, da
apreciação dos homens públicos, e, como assinala Duverger
(Les partis politiques. p. 236), "caiu no domínio público".
Themístocles Cavalcanti, em seu estudo sôbre Os parti
dos políticos (in: Cinco estudos. p. 21 e seg.), distingue "três
sistemas partidários, conhecidos da época presente: primeiro,
o partido único, segundo, o sistema bipartidário e terceiro, o
sistema multipartidário".
O primeiro, diz, "não obedece às exigências democráti
cas. A concentração do poder político se realiza integralmen
te pelo monopólio político do partido, que também tem o
monopólio ideológico".
"O regime dos dois partidos", assinala em outra passa
gem, Ué preferido pelos países anglo-saxônios menos por uma
imposição legal, que ali geralmente não existe, do que pelo
costume, pela tradição, pela formação mental, pela educação
dêsses povos."
UA terceira solução", acentua, Ué multipartidária, sistema
preferido dos países latinos, onde o espírito domina a própria
realidade política, e, a capacidade para estabelecer as nuan
ces dos diferentes sistemas, levou a esta complicação parti
dária, que encontramos notadamente na França e no Brasil.
O sistema multipartidário permite o funcionamento de par
tidos com um mínimo de exigências, alimentada essa situação
por um sistema eleitoral de base proporcional que permite
uma representação política com um número restrito de vo
tos" (p. 26).
Maurice Duverger (Sociologie politique. p. 358 e seg.)
ao analisar a estrutura dos partidos, diz que é preciso consi
derá-la sob diferentes pontos de vista: ideologia, infra-estru
tura social, estrutura, organização, participação, estratégia.
Cuidando de sua organização interna distingue: os partidos
de quadros, os partidos de massa e os tipos intermediários,
ou partidos indiretos. E analisando, a seguir, os sistemas de
partidos adota a classificação de sistemas pluralistas de parti
dos e sistemas de partido único.
Não nos detemos na exposição do pensamento do ilustre
professor francês porque dela se verifica apenas como a
matéria é insuscetível de prender-se a esquemas rígidos, tais
8
R.C.P. 3/71
as distinções e subdistinções que comporta: e isso se eviden
cia logo no início de seu livro sôbre partidos políticos quando
êle expõe aquela contradição fundamental: "é impossível
descrever seriamente os mecanismos comparados dos parti
dos políticos, mas é indispensável fazê-Io" ("Les partis poli
tiques. p. 7).
A dificuldade de sistematização explode mesmo nos sis
temas aparentemente simples: nos Estados Unidos, por
exemplo, parecendo existir regime multipartidârio, pois xis
tem vários partidos, na sua expressão nacional êsses restrin
gem-se aos dois tradicionais - democrata e republicano.
Mesmo entre os dualistas, há tipos a considerar, ainda
que se considere o bipartidismo como especificamente anglo
saxão. E ainda assim o dualismo inglês e o dualismo norte
americano se opõem quanto à estrutura dos partidos: na
Inglaterra, uma grande concentração (menor entre os con
servadores do que entre os trabalhistas). Nos Estados Uni
dos, grande independência entre os comitês.
Duverger considera um caráter natural do bipartidismo -
o dualismo das tendências.
Já o multipartidismo é de difícil tipologia, assumindo
as formas mais variadas, desde três partidos até outras for
mas inumeráveis: o tripartidismo francês de 1945; o tripar
tidismo belga tradicional; o quadripartidismo escandinavo
etc.
6 .
Organização partidária e regime eleitoral
Influi nessa organização e nesse sistema - o regime eleito
ral. É a realidade que Duverger repete, mais de uma vez (p.
234-5) :
"parmi les facteurs généraux, le régime électoral est le plus
important ... "
"Sur le nombre, la dimension, les alliances, la représenta
tion, son action est prépondérante. Inversement, le systême
des partis joue un rôle capital sur le régime électoral:
le dualisme favorise l'adoption d'un scrutin majoritaire à
un tour, l'existance de partis à structure de Bund en écarte,
la tendance naturelle aux alliances s'oppose à la représenta
tion proportionnelle, etc. En définitive, systême de partis et
systême électoral sont deux réalités indissolublement lieés,
partois même difficiles à séparer par l'analyse; exactitu
de plus ou moins grande de la représentation polltique, par
08 Partidos Políticos
9
exemple, dépend du systême électoral et du systême de
partis, considérés comme éléments d'un même complexe, ra
rement isolables l'un de l'autre. On peut schématiser l'in
fluence générale du mode de scrutin dans les trois formules
suivantes; 1.0 la répresentation proportionneIle tend à
un systême de partis multiples, rigides, indépendants et stables
(sauf le cas de mouvements passionnels); 2.° le scrutin ma
joritaire à deux tours tend à systême de partis multiples,
souples, dépendants et relativement stables (dans tous les
cas); 3.° le scrutin majoritaire à tour unique tend à un
systême dualiste, avec alternance de grands partis indépen
dants. Mais ces propositions três générales définissent seul e
ment les tendances de bases; eIles sont loin d'englober toutes
les influences du régime électoral sur les systêmes de partis".
(234-5).
Desta forma, os regimes eleitorais passam a representar
base de autenticidade da representação: os processos, meios
e métodos utilizados para colhêr, aferir e expressar a von
tade dos representados - os cidadãos.
Os sistemas eleitorais fixam os processos pelos quais se
expressa a vontade do povo, que, colhida nos pleitos, vai
servir para demonstrar a orientação que, na democracia,
deve ser imprimida ao Govêrno.
Da excelência, pois, dêsse sistema - a excelência medi
da pela aptidão a colhêr e expressar aquela vontade - vai
depender o regime democrático.
Estabelece-se, desta forma, vínculo indestrutível entre
regime democrático, partidos políticos e sistemas eleitorais:
só é possível democracia, sem mais palavra, onde há partidos
políticos que, pela existência de sistema eleitoral racional,
permitem a autenticidade do conhecimento da vontade do
eleitorado, que por sua vez é parcela considerável do povo.
7.
No Brasil
Dito isso, elementarmente dito, compreende-se, em análise
objetiva, porque as coisas sempre andaram tão mal no Brasil:
porque nossa democracia nunca passou de planta tenra, e,
ainda assim, freqüentemente podada, ou arrancada pela
raiz, renascendo por milagre de fertilidade do solo moral do
país em que, graças a Deus, é nativa; porque nossos parti
dos foram sempre tão fracos, inexpressivos e de duração tão
curta, e porque nossos sistemas eleitorais nunca atingiram
10
R.C.P. 3/71
a racionalidade que permitiria a autenticidade da represen
tação.
Parte-se, desde logo, da premissa do analfabetismo na
cional, cujos índices invalidam qualquer tentativa de au
têntica expressão da vontade nacional.
Atinge-se, em seguida, o difícil obstáculo a transpor do
sistema eleitoral a ser adotado, e, naturalmente, chega-se à
debilidade dos partidos políticos.
A parte o problema do analfabetismo, que escapa à nossa
abordagem nesse estudo, e em que não há controvérsia pos
sível, a natureza do sistema eleitoral apresenta-se como
questão maior.
O grande problema é estruturar um sistema eleitoral
que assegure o pronunciamento livre e autêntico dos elei
tores. Vale dizer: que impeça a fraude; que não permita
a
corrupção; que coíba o abuso de poder; que, enfim,
assegure que a expressão das urnas é a vontade real do eleito
rado, e, como tal, o povo.
Não é de agora a luta por essa aspiração. A ela, esta
distas e doutores dedicaram-se sempre, elaborando sistemas,
comprovando-os, testando, na ânsia de atingir aquêle desi
deratum.
8 .
Sistemas eleitorais
Afonso Arinos (Curso de direito constitucional brasüeiro. v.
l, p. 137.) assinala que "todos êles, por diferentes que sejam,
se distribuem em dois grandes grupos: o que procura· defen
der o govêrno das maiorias e o que procura resguardar a re
presentação das minorias. Pode-se dizer, acentua, que o pri
meiro grupo tem mais em vista a formação e eficiência dos
governos, enquanto o segundo visa fortalecer a liberdade e a
justiça na distribuição do poder político".
Compreende-se assim a impossibilidade de atingir o
ideal de assegurar as duas metas, igualmente nobres e
justas.
Chega-se, então, de um lado, ao sistema majoritário,
procurando atender àquela vocação para o predomínio de
mocrático das maiorias, assumindo a solução várias formas,
de acôrdo com o cargo em disputa e as conveniências.
Mas, de outro lado, a vocação não menos democrática
para a defesa dos direitos das minorias, levaria ao sistema
Os Partidos Políticos
11
da representação proporcional, desde 1859, proposto por
Thomas Hare e que teve ampla repercussão.
Se o princípio majoritário se impõe nas eleições em que
há um único pôsto a preencher, a vocação para a proporcio
nalidade agiganta-se quando se trata do preenchimento si
multâneo de vários cargos disputados por elementos de mais
de um partido.
Georges Burdeau (Traité de Science Politique, 4 (163):
p. 282.) assinala que
"il est admis que la représentation proportionnelle est seule
apte à satisfaire à la fois la justice électorale en donnant
à chaque tendance la représentation à la quelle lui donne
droit son importance, et l'exactitude de la reproduction par
le Parlement des aspirations de l'opinion".
E afirma ainda:
"Avec la R. P. en effet chaque parti de quelque ampleur
a
des chances d'obtenir des siêges sans être pour autant
contraint à sacrifer la pureté de sa doctrine par l'adhésion
à quelconque coalition."
Se bem que o princípio não seja de exatidão absoluta -
e Burdeau o frisa, em nota - verdade é, que isto se en
tendeu entre nós.
O inegável - e desejamos salientar, por ora - é a in
fluência do sistema eleitoral sôbre os partidos, sôbre o pró
prio regime eleitoral.
9.
Evolução no Brasil
Entre nós, êsses problemas têm andado mesclados de tal
forma, que é impossível cindi-Ios e se faz mesmo difícil sis
tematizá-lo.
Nossa primeira República - a de 1891 - "com seu es
pírito exageradamente federalista e presidencialista", diz
Paulino Jacques (Curso de direito constitucional. p. 116),
"embaraçou a organização dos partidos nacionais".
Vivemos, durante meio século da República, no regime
dos partidos estaduais vinculados a tendências regionais
quando não apenas locais.
Lembra Paulino Jacques, que dois partidos nacionais se
constituiram após 1930, "com ideologia, programa e plano
de ação perfeitamente definidos: o Partido Comunista do
Brasil e o Partido Integralista Brasileiro".
12
R.C.P. 3/71
9.1
Na Constituição de 1891
A Constituição de 1891 não fizera qualquer referência aos
partidos. Por isso mesmo "também excepcionais foram os
ensaios de se pôr em prâtica o sistema dos partidos nacio
nais, ao tempo da primeira Constituição Republicana"
(Afonso Arinos. op. cito p. 64).
O Partido Republicano Federal, de Glicério, o Republicano
Conservador (1910), de Pinheiro Machado e o Republi
cano Liberal (1913), de Rui Barbosa, não vingaram.
Na Constituição de 1891 apenas se fazia referência, no
art. 28, na composição da Câmara dos Deputados, ao sufrâ
gio direto.
"garantida a representação da minoria".
O que vem repetido na Revisão Constitucional de 1926
e jâ em têrmos mais expressivos:
"a um regime eleitoral que permita a representação das mi
norias" (art. 6.0, lI, letra h)
No art. 70 estabeleciam-se as condições para o alista
mento.
Em compensação, os partidos estaduais tornaram-se "os
famosos P.R." (Afonso Arinos. op. cito p. 66), presos a inte
rêsses regionais, "peças essenciais da mâquina da política
dos governadores ou dos Estados".
9.2
O Código Eleitoral de 1932
O Código Eleitoral de 1932 (Decreto n.O 21076, de 24 de fe
vereiro de 1932) "reconhecia a existência jurídica dos par
tidos e regulava o seu funcionamento. Considerava duas es
pécies de partidos: os permanentes, que adquiriram persona
lidade jurídica nos têrmos do art. 18 do Código Civil, e os
provisórios, que não adquiriam aquela personalidade e se
formavam transitOriamente à véspera dos pleitos, apenas
para disputâ-Ios".
Também eram equiparadas a partidos "as associações
de classe legitimamente constituídas" (Afonso Arinos. op.
cit., p. 73). Por outro lado, facultava, no art. 88, parâgrafo
único, o registro do candidato avulso.
Instituiu o voto proporcional e secreto, e criou a Justiça
Eleitoral, mas, diz Paulo Sarazate (A Constituição ao alcance
de todos. p. 153), "não completou sua missão saneadora com
a exigência de âmbito nacional para as organizações parti
dârias a serem instituídas no Brasil".
Os Partidos Políticos
13
9.3 A Constituição de 1934
A Constituição de 1934 reflete, diz Afonso Arinos (op. cito
p. 72) "o início da transição":
"manteve os partidos estaduais, mas confirmou o sistema
proporcional e a Justiça Eleitoral, duas conquistas memorã
veis, preparatórias da organização partidária do futuro. Por
outro lado adotou o hibridismo da representação profissional
dentro das Assembléias eleitas por sufrãgio universal, traço
tipicamente fascista, que importava a criação de uma gran
de bancada partidária, a qual funcionava dentro das Assem
bléias, como uma espécie de instrumento permanente dos
governos contra a livre ação dos partidos".
Logo no art. 5.°, XIX, fixa a competência privativa da
União para legislar sôbre
"f)
matéria eleitoral da União, dos Estados e dos Municí
pios, inclusive alistamento, processo das eleições, apuração,
recursos, proclamação dos eleitos e expedição dos diplomas".
No art. 23 surge a referência ao "sistema proporcional",
embora também com a criação da representação das organi
zações profissionais.
A Justiça Eleitoral teve organização estabelecida no art.
82 e competência fixada no art. 83. Mas a existência dos
partidos está ainda condicionada às conveniências do poder
dos estados e só timidamente se organizam.
O Código Eleitoral de 1935 daria ensejo à organização
dos partidos nacionais (Paulino Jacques, op. cito p. 166-7).
9.4 Na Constituição de 1946
A Carta outorgada de 1937, entretanto, vma frustrar essa
possibilidade. A começar da eleição dos representantes do
povo na Câmara dos Deputados, mediante sufrágio indireto
(art. 46).
Extingui-se a Justiça Eleitoral que, evidentemente, não
teria o que fazer.
A própria inaplicação da Carta, a não-constituição do
parlamento, impediu que surgisse vida política naquele pe
ríodo: havia apenas, de um lado, o govêrno, e, de outro, os
descontentes, impossibilitados de arregimentar-se. Não se
permitiria, como não se permitiu, a formação dos partidos.
14
R.C.P. 3/71
Na Lei Eleitoral de 1945
9. 5
Em 28-5-1945, como resultado do rompimento dos diques da
ditadura, seria editado o Decreto-lei n.o 7586, nova lei elei
toral (Agamenon Magalhães). Vale ressaltar, sob os aspectos
que nos interessam, o progresso fundamental que represen
tou em relação aos diplomas anteriores:
a) renovou a existência da Justiça Eleitoral (art. 6.0 e
seg.);
b) reinstituiu o sufrágio universal e o voto obrigatório, di
reto e secre.to (art. 38);
c) o princípio da representação profissional para a Câmara
dos Deputados e as assembléias legislativas (art. 38, § 1.0) e
o princípio majoritário para as eleições de Presidente da Re
pública, Governador de Estado, membro do Conselho Fede
ral e Câmaras Legislativas (§ 2.°);
d) só permitiu concorrer às eleições o candidato registrado
por partido ou aliança de partidos (art. 39);
e) atribuiu as sobras eleitorais ao partido majoritário (art.
48).
o Título II da Parte Quinta era dedicado aos partidos
políticos, s6 sendo admitidos a registro os de âmbito nacio
nal (art. 110, § 1.0) e devendo, para isso, contar com, pelo
menos, 10 mil eleitores em cinco ou mais circunscrições elei
torais (art. 109), além dos estatutos, programa etc.
Negar-se-ia registro ao partido "cujo programa contrarie
os princípios democráticos, ou os direitos fundamentais do
homem, definidos na Constituição" (art. 114).
Como resultado disso, surgiram então, entre nós, os pri
meiros partidos nacionais: a União Democrática Nacional, o
Partido Social Democrático, o Partido Trabalhista Brasileiro,
o Partido Libertador, etc.
Como conseqüência, porém, daquela liberdade de registro
apenas 10 mil eleitores, multiplicar-se-iam os partidos, entre
nós, já que era fácil a qualquer político preencher os requi
sitos exigidos para a constituição de um partido.
9.6 Na Constituição de 1946
A Constituição de 1946 asseguraria a existência dos partidos
nacionais. O art. 40, parágrafo único, já assegurava aos par
15
Os Partido8 PolUico8
tidos nacionais representação proporcional nas Comissões da
Câmara de que participassem. O art. 56 reassegurava a re
presentação proporcional; o mesmo o art. 134.
A lei n.o 1164, de 24-7-1950, Código Eleitoral, viria con
solidar aquêles princípios, fixando-os detidamente.
A representação proporcional para a Câmara dos Depu
tados, as assembléias legislativas e câmaras municipais foi
revista, no que se refere à distribuição das sobras dos lugares,
por processo mais adequado ao sistema (art. 59).
E o Título II da Parte Quinta estabeleceu, de modo mi
nucioso, as condições para a criação e vida dos partidos p0
líticos, erigidos em pessoas jurídicas de direito público interno
(art. 132); por outro lado, aumentou-se a exigência do quo
rum mínimo de eleitores para registro, de 10 mil para 50 mil
(art. 132 § 1.0) e assegurou-se a pluralidade partidária (art.
132, § 3.0).
Além disso, outras normas do maior interêsse foram es
tabelecidas: quanto aos deveres partidários (arts. 141-142),
à contabilidade e finanças dos partidos (arts. 143 a 146), a
suspensão de funcionamento e cancelamento de registro
(art. 147 a 150), propaganda partidária, etc.
A Lei n.o 2582, de 30-8-1955 instituiria a cédula única
de votação para as eleições de Presidente e Vice-Presidente
da República, impressa e distribuída pela Justiça Eleitoral,
cédula que a Lei n.O 2982, de 30-11-1956, art. 9.0, estenderia
a tôdas as eleições majoritárias: Governador e Vice-Governa
dor, Senador e Suplente, Prefeito, Vice-Prefeito e Juiz de Paz.
A luta, porém, continuaria, para o fortalecimento dos
partidos e aprimoramento do sistema eleitoral. O Congresso
foi palco de grandes e sugestivos debates sôbre a matéria,
sendo apresentados inúmeros projetos que procuravam dar
mais autenticidade à representação eleitoral, pela eliminação
de alguns vícios que ainda a inquinavam e abusos que a pre
judicavam: o poder econômico, a fraude dos currais e quartéis
eleitorais e da troca de cédulas, algumas garantias insuficien
tes para eliminar o abuso de autoridade, fraudes de apuração;
de outro lado, constituição inautêntica de diretórios partidá
rios, falta de organização das finanças dos partidos, debili
dade partidária pela pulverização, mais do que multiplicidade,
dos partidos etc.
Nós mesmos, mais de uma vez, tentamos, no exercício do
mandato, corrigir êsses vícios e coibir êsses abusos, apresen
tando projetos de reforma da legislação eleitoral, em geral.
16
R.C.P. 3/71
9.7 Na Lei n.0 4740 de 1965
A promulgação da Lei n.o 4737 (Código Eleitoral) e da Lei
n.O 4740 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos, ambas de 15
de julhO de 1965, representaram, sem dúvida, passo muito
importante naquele caminho.
Precedidos pela elaboração de um anteprojeto do Tribu
nal Superior Eleitoral, foi êsse trabalho submetido ao longo
estudo de uma comissão de que tivemos a honra de partici
par, secundando o então Ministro da Justiça, Senador
Milton Campos, o Ministro Colombo de Souza e o então Depu
tado Clodomir Millet, sob a direta supervisão do Presidente
Castelo Branco.
Algumas inovações propostas pelo Tribunal Superior
Eleitoral foram aceitas, bem como introduzidas inúmeras mo
düicações, oriundas de projetos em curso no Congresso Na
cional, e ainda outras propostas pelos membros da Comissão
e pelo próprio Presidente Castelo Branco.
A Exposição de Motivos 409-B, com que o Ministro Milton
Campos encaminhou o trabalho final, em 20-4-1965, ao Pre
sidente da República, dá concisa conta dos resultados daque
le árduo esfôrço.
Se os projetos não atenderam, obviamente, a tôdas as
exigências a que, em nosso entender, deveriam atender, re
presentaram grande passo e louvável tentativa de aperfeiçoa
mento. Tentativa, dissemos, porque em alguns aspectos es
senciais não foram aceitos.
Entre êsses pontos, salientamos um, que nos parece fun
damental, e em que prevaleceu, no projeto, para honra nossa,
sugestão que apresentamos: é o que se refere à organização
dos partidos, pela base, procurando-se a renovação dos qua
dros dirigentes e a participação efetiva dos eleitores em sua
constituição.
Dizia, a respeito, a Exposição de Motivos:
"Para isso, a inovação quanto à formação dos diretórios mu
nicipais é ponto que deve ser pôsto em relêvo. Trata-se de
verdadeira eleição pelos eleitores do município em geral. Se
isto, inicialmente, fôr penoso, é de se crer, que com o tempo,
torne-se rotina salutar. E só assim os partidos, cuja posição
na vida política do País vão ganhar maior importância, se
organizarão em têrmos verdadeiramente democráticos, com
as bases emancipadas das cúpulas e sofrendo estas, os influ
Os Partidos Políticos
17
xos daquelas, ao contrário do que geralmente vem acontecen
do. Essa providência e outras mais que foram adotadas, ten
derão a desoligarquizar os partidos e a abri-los à renovação
constante, como é do interêsse do govêmo popular."
Saliente-se, além disso, a assistência e a fiscalização das
decisões dos partidos pela Justiça Eleitoral, o estabelecimento
do fundo partidário; e o agravamento dos requisitos para
registro, pondo limite à pulverização partidária, a que assis
tíamos contristados.
Infelizmente, aquela modificação fundamental na orga
nização partidária pelas bases municipais foi rejeitada pelo
Congresso, prevalecendo o processo anterior. Mas outros prin
cípios salutares foram, felizmente, aceitos.
Teria sido esta a grande obra da Revolução de 1964, que
teria legado ao país uma reforma substancial da legislação
partidária, se alguns atos posteriores - como a volta à cédula
individual de votação, em algumas eleições, a interferência
do poder central e dos poderes estaduais nas eleições, e, por
fim, a dissolução dos partidos pelo Ato Institucional n.o 2
não a houvessem invalidado por completo.
Com efeito - e nisso sustentamos, mais do que em qual
quer outro ponto, opinião exclusivamente pessoal, mas arrai
gada e convicta - a dissolução dos partidos nacionais foi o
grande êrro político da Revolução de 1964.
A promulgação da Lei n.O 4470 determinara expressa
mente a função permanente dos partidos (art. 75). Como
conseqüência, preparavam-se êles para o cumprimento dessa
missão, a mais importante que se lhes impunha na vida pú
blica brasileira. De ciência própria sei - Secretário-Geral que
era da UDN - havíamos elaborado os planos que consubs
tanciariam e concretizariam essa atividade permanente, já
aprovados em reunião do Diretório Nacional do Partido.
Outras agremiações preparavam-se com o mesmo inte
rêsse.
A criação do Fundo Partidário assegurava-lhe condições
de sobrevivência independente e o cumprimento de sua tare
fas essenciais; o estabelecimento de normas para o contrôle
das finanças e da contabilidade partidária dificultaria, pelo
menos, a ação desbragada do poder do dinheiro; o agravamen
to dos requisitos para a criação ou sobrevivência dos partidos,
garantia, ainda que a longo prazo, a diminuição do número
dos existentes. E poder-se-ia e dever-se-ia agravá-las ainda
18
R.C.P. 3,1'71
mais, bem mais, para forçar a redução a número bem menor,
quatro, por exemplo, o que redundaria em fortalelecimento
considerâvel dos remanescentes.
Outras medidas surgiriam naturalmente.
9.8 A extinção dos partidos e a crise partidária
Quando tal movimento renovador se processava, a extinção
dos partidos pôs por terra tôda a organização que se firmava,
balburdiando, confundindo, misturando os contrârios, combi
nando os antípodas e dando, como resultado, nascimento for
çado, decretado, a duas organizações, não partidos, uma ne
cessàriamente do govêrno e a êle submissa - a ARENA, e
outra, necessàriamente de oposição e contestação - o MDB.
O que tem sido a vida dessas duas organizações é da atua
lidade. Que não são partidos, integrados, de consciência e
vontade, todos o sabem, a começar pelos que os dirigem e que
lhes deram o nome: ALIANÇA Renovadora Nacional e MO
VIMENTO Democrâtico Brasileiro.
E a prova de que os partidos extintos se firmavam na
consciência nacional estâ em que, ainda hoje, as referências
aos elementos que integram os atuais, se fazem acompanha
das de um ex-UDN, ex-PSD, ex-PTB etc. E nas lutas internas
que enfrentam - e que só se vencem pela impossibilidade de
constituir outros - surgem a ARENA-l e a ARENA-2 e, às
vêzes, a ARENA-3, que não são nada mais, nada menos, do
que o ex-PSD, a ex-UDN, e o ex-PTB, ou o ex-PRo ...
A propósito jâ escrevemos o suficiente em nossa breve
crítica A Constituição de 1967 - contribuição critica.
Aliâs, muito se falou e escreveu sôbre a falência e a crise
dos partidos políticos brasileiros.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho assinala que
"essa falência se traduz por sua incapacidade em desempenhar
as funções que lhe atribui a doutrina democrâtica moderna"
(Os partidos nas Constituições democráticas. p. ISO).
E arrola algumas causas: "falta de conteúdo, ou seja,
programa mtido, expressão de uma Weltanschaming"; falta
de homogeneidade; indisciplina partidária.
Todos êsses dados atendem à anâlise da realidade. Não
se deve porém esquecer, que nossa organização partidâria, ou
nossa tentativa de organização partidâria, não poderia ainda
ser julgada, nos poucos anos em que se exercitou, e que não
a poderiam retirar da infância em que se en'contrava.
03 Partidos Politicos
19
Necessário seria aguardar seu fortalecimento, o que só
poderia dar-se com o próprio exercício da atividade. Criados
em 1945, ou depois, os 20 anos de experiência foram inegàvel
mente proveitosos. Nem a maioridade haviam atingido, quan
do o A. I. 2 lhes cortou a vida. Não há porque malsiná-Ios.
Antes, prestaram grandes serviços ao país e sua experiência,
de futuro, servirá aos que lhes sucederem.
10.
Na Emenda Constitucional de 1969
Mas façamos breve análise do texto constitucional de 1969,
no que se refere aos partidos políticos e ao sistema eleitoral.
Cuida a Emenda Constitucional n.O 1, de 1969, dos partidos
políticos no capítulo nI do Título n, art. 152, no qual fixa
os princípios fundamentais para a organização, funcionamen
to ou a extinção dos partidos políticos.
A matéria vem em capítulo à parte, pela primeira vez,
na Constituição de 1967, baseando-se no que fôra estabelecido
pela Lei 4 740.
O projeto da Constituição de 1967, art. 148, sintetizou as
normas, e foi aprovado com um único adendo (fora a emenda
de redação ao inciso VII, do Deputado Rondon Pacheco): o
do inciso In:
"atuação permanente, dentro de programa aprovado pelo
Tribunal Superior Eleitoral, e sem vinculação, de qualquer
natureza, com a ação de governos, entidades ou partidos es
trangeiros" .
objeto de nossa Emenda 1/102, resumindo matéria tratada
na Lei Orgânica dos Partidos Políticos.
As exigências para a existência dos partidos foi agravada
no inciso VII, em relação às que constam do art. 7.° da Lei
n.o 4740. Enquanto esta exigia, pelo menos, 3% do eleitorado,
que tenha votado na última eleição geral para a Câmara,
distribuídos em 11 estados, pelo menos, com o mínimo de 2 %
em cada um; e, no art. 47, n.o 2, determinava o cancelamento
de registro do partido que não elegesse, no mínimo, 12 depu
tados, distribuídos por sete estados, pelo menos, o n.O 7 do
art. 149 da Constituição de 1967 fixou aquêles mínimos em:
a)
10% do eleitorado;
b)
c)
d)
e)
20
em dois terços dos estados;
mínimo de 7 % por estado;
10% de deputados, em, pelo menos um têrço dos estados;
10% de senadores.
R.C.P. 3/71
A Emenda n.o 1 alterou apenas o inciso vn e acrescentou
o parágrafo único, como veremos adiante. No mais repetiu o
art. 149 da Constituição de 1967 (em que se transformara o
art. 148 do projeto).
10.1 O art. 152, n.o 1 e a pluralidade partidária
De início, o art. 149 diz que a organização, o funcionamento
e a extinção dos partidos políticos serão regulados em lei fe
deral - a competência geral da União para legislar sôbre
direito eleitoral está no art. 8.0, XVII, letra b. E deverão ser
observados os princípios que enumera.
"I.
Regime representativo e democrático, baseado na plura
lidade de partidos e na garantia dos direitos fundamentais
do homem."
A afirmação envolve uma declaração de princípios - pro
fissão de fé democrática, que se fundaria em dois pressupos
tos: a pluralidade partidária e a garantia dos direitos funda
mentais do homem.
A propósito do primeiro - pluralidade partidária - ti
vemos oportunidade de dizer, quando da Constituição de 1967
(A Constituição de 1967 - contribuição critica. p. 126) que
"a conseqüência natural, em face do agravamento das exi
gências, seria a extinção de alguns partidos menores, poden
do-se, naturalmente, atingir uma pluralidade partidária sem
os inconvenientes da pulverização partidária, que até então
imperava. O regime anterior à legislação de 15-7-1965, levara
à criação de partidos pessoais, subordinados à vontade de um
chefe, que os dominava e os mantinha sob seu exclusivo con
trôle. O aparecimento das exigências do art. 7.0 e do art. 47
da Lei n.o 4 740, que poderiam e deveriam ser agravadas ainda
mais, conduziria a um pluripartidarismo de grandes agremia
ções, pelo processo natural da extinção, da fusão, da absorção
das menores pelas maiores. Ao fim de poucos anos chegaría
mos a quatro ou cinco partidos, o que nos parece perfeita
mente razoável".
Por mais que a legislação em vigor autorize a fundação
de novos partidos (e, nessa parte, a Constituição de 1967 e,
depois, a Emenda Constitucional n.o 1 alteraram o texto da
Lei n.o 4740), verdade é, que não conseguimos sair ainda do
bipartidismo compulsório criado em conseqüência do A.I. 2.
Algumas tentativas anunciadas, para a fundação do tercei
Os Partidos Políticos
21
ro partido, ainda não obtiveram condições, em face das restri
ções que, mais de fato do que legais, opõem-se à concretização
da idéia.
O problema do pluripartidarismo está, pois, pôsto. Se con
seguimos, até agora, escapar do partido único, não resta dú
vida de que o nosso bipartidismo padece de alguns males na
turais ao período de transição que vivemos.
Conhecem-se as vicissitudes sofridas pelo MDB para con
seguir o preenchimento das condições de registro e as que
ainda sofre nas lutas estaduais, em face do ostensivo apoio
do Govêrno Federal à agremiação governista.
Temos um bipartidismo consentido, e na medida em que
o consente o govêrno, ainda assim entendido êsse consenti
mento como autorização para a crítica que não importe em
contestação aos desígnios governamentais, e, menos ainda,
em contestação ao que se convencionou chamar "a vontade
revolucionária", expressa pelo Govêrno.
Ora, se é verdade que o regime democrático deve armar-se
e proteger-se contra os que o queiram submeter, por outro
lado exige que os adversários do Govêrno gozem das garan
tias que lhes assegurem, plenamente e sem risco, a pregação
de idéias contrárias e o irrestrito direito de crítica.
Verdade também é, que a essa altura, entre nós, quando
os conceitos andam ainda confundidos, a distinção entre sub
versão e crítica não se fêz nitidamente, o que dificulta, de
um lado, e exercício normal e indispensável da crítica pela
oposição e, de outro, a compreensão exata de seus limites
pelo Govêrno.
Sob êsse aspecto, o exercício da oposlçao vincula-se à
própria concepção geral das garantias aos direitos fundamen
tais do cidadão. Tendo-se conseguido em 1967, e foi conquista
indiscutível do Congresso, sua inclusão expressa no texto
constitucional, sem a transferência, que se pretendeu no an
teprojeto do Govêmo (art. 150), de sua delimitação, para a
lei ordinária, nem por isso têm as condições gerais do país
assegurado sua plena e indiscutível vigência.
Haja vista a suspensão, ainda vigorante, do recurso ao
habeas-corpus .
Diante disso, não é possível prever até quando o biparti
dismo compulsório prevalecerá entre nós.
22
R.C.P. 3/71
10 . 2
A realidade partidária
A propósito, aliãs, analisando as causas da falta de conteúdo
programático e doutrinário dos partidos no Brasil, Prado
Kelly, em seus admiráveis Estudos de ciência política assinala
as seguintes:
"La a exigência constitucional de que o programa dos par
tidos se harmonize com as linhas do regime, especialmente
com o respeito aos direitos fundamentais do homem;
2.a
a sujeição dos sindicatos ao Estado;
3.a
a contradição entre o país real e o país legal, ou seja,
entre o país qual é, e o país como deverá ser, cumprida a
Constituição e as leis". (p. 235)
É que nossos partidos, por imposição constitucional e
legal, vivem muito mais das aparências do que da realidade
interna, íntima, que os domina. Obrigados a adaptar-se a
essas imposições legais, têm duas vidas distintas: uma, do
aparente atendimento aos princípios legais e estatutários;
outra, a da pregação e obediência da ideologia que, em ver
dade, congrega os partidários.
Outro estudioso do problema, Paulo Roberto Motta, em
sua tese sôbre Party movements in Brazil - a study of elite
and milftary strategies, sintetiza as conclusões das obras que
consultou da seguinte maneira (p. 3-4):
"1.
Brazilian political parties lack ideological basis and alI
the party movements have been developed around the per
sonality of one mano
2.
Brazilian political parties are not rationally íntegrated
and they are formed on a regional basic. Some of them suc
ceed in local leaders.
3.
Brazilian political parties are controlled by oligarchical
group. The party oligarchy in constituted by local leaders
with national prestige, who not only promote the alliance of
localleaders but also try to impose their will on party norms
and programs.
4.
Brazilian political parties since 1945 have tented to ac
quire the features of class parties."
Os Partidos Políticos
23
Ainda que se possa discordar - e discordamos, de alguma
das conclusões - que, como conclusões gerais, apenas fixam
os aspectos gerais do problema e comportam ressalvas - a
análise vale, no conjunto.
10.3 A representação proporcional na Emenda Constitucio
nal de 1969
Vale, ainda, relembrar debate que surgiu, entre nós, a pro
pósito do sistema a ser adotado para a escolha da represen
tação partidária: enquanto a Constituição de 1946 (art. 56)
fazia expressa referência ao sistema da representação propor
cional, herdado da Constituição de 1934 (art. 23) e do Código
Eleitoral de 1932, as Constituições de 1967 e 1969 não
a incluíram.
A não-inclusão da referência expressa ao sistema da re
presentação proporcional tem explicação: quando da dis
cussão dos projetos de reforma da legislação eleitoral foi o
tema objeto de longas discussões, sustentando alguns que,
por exemplo, a eleição distrital, muito sugerida, era incompa
tí vel com o sistema proporcional.
Dêsse debate temos viva memória. Quando, por exemplo,
da discussão de nosso Projeto n.o 1 036/1963, introduzindo mo
dificações no sistema eleitoral brasileiro, foi essa a objeção
que lhe fêz na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara,
o saudoso e ilustre Deputado Monsenhor Arruda Câmara, fri
sando que o projeto, adotando o sistema da eleição por dis
tritos, feria o sistema da representação proporcional; e ainda
que a maioria daquela douta Comissão não tenha entendido
assim.
Desta forma, a não-referência ao princípio, expressamen
te, eliminaria o obstáculo possível à alteração do nosso sistema
de representação.
10.4
O debate sôbre o sistema distrital
A propósito, aliás, parece-nos que o sistema alemão adaptado,
que propusemos, ê o mais conveniente à nossa realidade po
lítica. De um lado, permite êle a representação das elites (ou
oligarquias, dirão os contrârios) locais, com a escolha dos re
presentantes distritais; de outro, permite e facilita a criação
dos líderes regionais e estaduais, que se transformarão nos
líderes nacionais.
24
R.C.P. 3/71
Além disso, elimina, ou pelo menos, reduz a proporções
insignificantes dois dos mais sérios defeitos da atual organi
zação: a disputa entre companheiros do mesmo partido, tor
nados adversários na busca do voto do correligionário; e o
uso abusivo do poder do dinheiro e do poder público nos
pleitos.
Quanto ao primeiro, conheço-o de experiência própria.
Se não tenho senão motivos de satisfação pelos êxitos das dis
putas eleitorais em que me envolvi - cinco, duas para a
Assembléia Legislativa de Minas e três para a Câmara dos
Deputados - largamente aquinhoado que fui sempre nas ur
nas - não esqueci o espetáculo dramático que representa
para os candidatos do mesmo partido a disputa dos votos
eleitorais.
O eleitorado é o mesmo - cobiçado por todos os indica
dos na legenda partidária. Se a luta contra os adversários não
preocupa, que os campos são mais ou menos delimitados, a
luta entre os integrantes da mesma chapa é surda, desagra
dável, incômoda, mesmo quando não atinge os limites (muito
próximos) da deslealdade.
Os processos empregados costumam ser sub-reptícios,
manhosos, fingidos, e vão desde a alegação de que o candidato
que se quer alijar está fàcilmente eleito e não precisa mais
de votos, até a alegação contrária de que está derrotado e
votar nêle é perder voto. . ..
Ambas igualmente usadas, sem muito escrúpulo, e ambas
perigosas.
A votação, no sistema proposto, teria o condão de elimi
nar essa disputa, já que cada candidato teria o seu distrito
e poderia mesmo, cavalheirescamente, participar da campa
nha dos companheiros de partido em outros distritos.
Por outro lado, os nomes indicados como candidatos ge
rais, em pequeno número, e, em geral, de ampla aceitação e
prestígio, fariam campanha menos agressiva pela própria con
dição em que se colocam.
Quanto ao segundo, também o sofri na carne: o uso do
dinheiro e do poder público nas eleições.
O dinheiro dos candidatos e dos cabos eleitorais dos can
didatos procura comprar indistintamente os chefes partidá
rios locais de qualquer legenda. Não respeita fronteiras nem
conveniências, e assume tôdas as formas, mais ou menos os
tensivas: vai desde a doação a instituições de caridade, ou ao
Os Partidos Políticos
25
poder municipal para a realização de obras públicas de inte
rêsse mais ou menos geral, até a compra individual do voto,
mediante a entrega do dinheiro vivo do eleitor. Entre êsses
dois limites, assume tôdas as formas que a imaginação possa
supor: a compra dos chefes eleitorais, a compra de cabos elei
torais, a doação de bens de uso, utilidades, o fornecimento da
alimentação nos quartéis e currais, o empréstimo de bens de
uso (jeeps, alto-falantes etc.), tôdas as formas imagináveis,
em que é fertilíssima a mente humana, principalmente dos
candidatos.
De outro lado, o dinheiro do poder público, ou a fôrça do
poder público: utilizado aquêle na realização de benefícios
gerais ou particulares (estradas, pontes, campos de fute
bol etc.), começados, feitos, ou apenas prometidos à véspera
dos pleitos; utilizada a fôrça do poder público na conquista
suasória dos votos em troca de nomeações de tôda ordem;
ou na ameaça velada de perseguições e represálias; ou mesmo
na intervenção direta da autoridade, ou fôrça policial, no
pleito ou na arregimentação eleitoral.
Tudo isso se faz por mil e uma maneiras, conforme a ca
pacidade do autor e da clientela eleitoral, dosado com inteli
gência e malícia, ou aberto em ignorância e violência.
Pois bem. No distrito, onde os candidatos serão conheci
dos do eleitor, mantenham com êle relações às vêzes pessoais,
essa atuação do dinheiro e da fôrça pode ter menor êxito. Se
a área é, em verdade, restrita, e permite a maior concentração
de ataque dos corruptores, por outro lado facilita, pelas con
dições locais, a defesa contra a corrupção.
O grande mal do distrito - a eleição possível de elemen
tos muito vinculados às conveniências restritas do meio dis
trital, será mitigada com a eleição dos representantes gerais.
Por outra parte, possibilitará o conhecimento direto das con
veniências locais de modo mais exato. E se tôdas as conveniên
cias locais se conhecem, há caminho aberto para conhecimen
to das conveniências gerais.
O problema é complexo, mas merece análise mais detida
pelos reflexos na representação, a que, infelizmente, não nos
podemos dedicar agora.
10.5
A pluralidade partidária e a representação proporcional
A pluralidade partidária, também prevista no artigo, virá a
seu tempo, quando as condições democráticas se normaliza
26
R.C.P. 3/71
rem e a livre vinculação puder dar-se. Dependerá, por certo,
do surgimento de novas lideranças políticas, que ou não se
afirmaram ainda, ou não encontraram meio propício para
surgir.
É possível que surjam, então, como organizações perma
nentes - e que deveriam obrigatOriamente denominar-se par
tido - duas ou três do centro, possivelmente, com uma de
direita e uma de esquerda, o que é perfeitamente normal.
A pluralidade partidária surge naturalmente, e, segundo
os autores, é conseqüência normal e inelutável da representa
ção proporcional (ver, por exemplo, Barbosa Lima Sobrinho.
Sistemas eleitorais e partidos políticos; Themístocles Caval
canti, Cinco estudos; etc.).
O Prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, em sua tese
sôbre Os partidos políticos nas constituições democráticas, sa
lientando êsse fato chega a afirmar que:
"por êsse motivo, a representação proporcional, depois de
1950, perde terreno cada vez mais, tentando o legislador, atra
vés de prudentes medidas, reduzir o número de partidos ou
conseguir, pelo menos, a cristalização de maioria estável"
(p. 88).
A pluralidade tem vantagens, mas não lhe faltam defei
tos. Prado Kel1y resume-o com segurança:
"O pluripartidismo padece, ao contrário, do excesso de quali
dades de que proveio. Foi a obra involuntária de teóricos e
professôres, que procuraram dar à representação um sentido
quase perfeito, como síntese da opinião pública fragmentada -
o estado de partidos.
"O seu principal inconveniente, a nosso ver, não é a prolüe
ração de grupos, alargando e estratüicando as divergências
nacionais."
" . .. o que nos inquieta em relação à pletora de partidos é a
tendência do vencedor para aniquilar, pela fôrça ou pela se
dução, os adversários; porque êsse leva ao partido único, isto
é, à ditadura" (Estudos de ciência política. v. 1, p. 218).
Entre nós, a representação proporcional levou à pulveri
zação partidária, facilitando a existência de partidos exclusi
vamente dependentes da vontade pessoal do seu chefe. A ex
tinção dos partidos teve o efeito contrário, de criar o biparti
dismo forçado, de cima para baixo, temporário e falso.
Os Parttdos Políticos
27
Paulo Roberto Motta (op. cit., p. 81) diz:
"An examination of the provisions of Act n.o 4 (sic) reveals
that three new factors were introduced into party politics:
first, the institutionalization of bi-partisanship as a govem
mental imposition; second, the pro-tempore nature of the
parties determined by law; and third, the transference to the
Congress of all the functions of articulating and aggregating
interests in order to form the new political parties."
O certo é que tudo se tem feito para dar vitalidade às
duas organizações existentes, que, não obstante, continuam
não existindo senão em função da determinação legal e da
ação governamental nesse sentido.
10.6 O inciso II do art. 152
O inciso I! do art. 152 continua:
"I!.
personalidade jurídica, mediante registro dos Estatu
tos."
A personalidade jurídica dos partidos políticos, como as
sinalamos, é, há muito, reconhecida entre nós.
O registro dar-se-á no Tribunal Superior Eleitoral (art.
3.0 da Lei n.o 4740) e dos seus estatutos, obviamente, consta
rão as normas de direção e organização administrativa e po
lítica, respeitados os princípios da legislação vigente, estabe
lecidos nos arts. 8.0 e sego da Lei n.O 4740.
10.7 O inciso III do art. 152
O inciso lI! do art. 153 impõe:
"IH". atuação permanente, dentro do programa aprovado
pelo Tribunal Superior Eleitoral, e sem vinculação, de qual
quer natureza, com a ação de governos, entidades ou partidos
estrangeiros. "
O inciso nasceu de emenda nossa, n.o 1/102, resumindo
matéria tratada na Lei n.o 4740 e reunindo num só artigo
duas proposições acolhidas na Comissão que debateu o ante
projeto do Govêrno, de que redundou a Lei n.o 4740: a) a
atuação permanente; b) a não-vinculação dos partidos nacio
nais à ação de governos, entidades ou partidos estrangeiros.
28
R.C.P. 3/'11
Quanto à atuação permanente, representou a determina
ção uma das mais importantes conquistas do nosso regime
partidário. Com efeito, o que caracterizava, até então, os nos
sos partidos era a atuação apenas às vésperas dos pleitos,
quando os candidatos se empenhavam na disputa dos votos
e surgia o partido como reflexo dessa disputa. Passadas as
eleições, morriam os partidos, cujo nome servia apenas para
valorizar os que se aproveitavam dos cargos da direção, salvo
raras exceções.
O dispositivo, incluído na Lei n.o 4740, art. 75, fixava
algumas medidas visando a assegurar essa função permanen
te, procurando tornar efetiva a organização dos partidos no
País.
Quanto à não-vinculação com a ação de partidos, gover
nos ou entidades estrangeiras, decorreu - lembre-se, a bem
da verdade - de sugestão do próprio Presidente Castelo Bran
co, acolhida e redigida pela Comissão. Não poucas vêzes assis
tiu-se, no País, à tentativa de reprodução de atitude, tomada
de posições, semelhantes à de partidos existentes em outros
países, numa ostensiva demonstração de vinculação, ou desejo
de vinculação nacional ou alienígena. Procurou-se explorar
até a simples identidade de denominações de uns e outros.
Que dizer-se dos males oriundos da efetiva vinculação que
se verificasse? Daí a procedência da proibição constitucional,
já constante do art. 4.0 da Lei n.o 4740.
10.8 O inciso IV do art. 152
o n. ° 4 determina a fiscalização financeira, que, aliás, vem
especüicada na Lei n.o 4740, arts. 54 e sego ("Das Finanças
e Contabilidade dos Partidos") e 60 a 74 ("Do Fundo Parti
dário") .
São dispositivos que deverão ser revistos, mas que, de
modo geral, prevêm o regime financeiro a ser obedecido pelos
partidos. Frise-se que esta é matéria de suma importância
na organização partidária. Um dos grandes problemas que os
partidos enfrentam é o de assegurar a sobrevivência, ante as
dificuldades com que lutam: de um lado, as despesas obriga
tórias - sede, pessoal, material permanente, custeio, em geral,
sem se falar nas publicações, propaganda etc.; de outro, a
escassez de receitas, que só percebem nos períodos de disputa
acirrada, pois as contribuições permanentes quase sempre
Os Partidos Políticos
29
minguam, quando não desaparecem, após os pleitos, mesmo
vitoriosos, e, mais ainda, na derrota.
Inexistindo, pode dizer-se, até a Lei n.o 4740 a atuação
permanente, os partidos viviam, nos períodos pré-eleitorais,
da contribuição dos serviços e em dinheiro dos partidários;
passada a campanha, ficavam às môscas, aparecendo apenas
alguns elementos mais interessados, ou desejosos de inculcar
se à direção, enquanto os outros os abandonavam por com
pleto. Nem havia recursos com que assegurar-lhe a atuação.
O mais que se conseguiu, e já há pouco tempo, foi a obriga
toriedade, que em alguns se fêz, da contribuição dos que as
sumiam mandatos remunerados, eleitos pelo partido, e que,
desta forma, asseguravam recursos para, pelo menos, pagar
o aluguel da sede e pessoal indispensabilíssimo.
A criação do Fundo Partidário, na Lei n.o 4740, atendeu,
assim, a necessidade inadiável. Desde logo, tentou-se incluir
no orçamento, nos têrmos do art. 61 da Lei n.o 4740, os re
cursos para constituí-lo, mas, ao que parece, nada ainda se
efetivou.
A efetivação do Fundo Partidário permitiria combate
mais real à corrupção eleitoral, como é fácil demonstrar. Uma
das causas do atual avassalamento das campanhas eleitorais
pelo dinheiro é a incapacidade dos partidos de realizarem, êles
mesmos, a sua propaganda e dos seus candidatos. No momen
to em que isto se verificasse, seria possível às autoridades elei
torais controlar os gastos dos candidatos, fixando as despesas
que poderiam realizar em natureza e montante.
Por ora, prevalecem-se os candidatos da miséria financei
ra dos partidos e fazem êles, como lhes convém, a campanha,
mais ou menos onerosa segundo os recursos de que dispõem
e a voracidade dos chefes políticos com os quais lidam.
10.9 O inciso V do art. 152
O n.o 5 cuida do problema também da maior gravidade - a
disciplina partidária.
A propósito, dissemos naqueles nossos breves comentários
(A Constituição de 1967 - contribuição crítica. p. 128-9):
"Uma das falhas da organização partidária anterior era a
possibilidade de mudanças de partido, o que criava situação
anômala: eleito por uma legenda, à qual se acolhia para a
disputa eleitoral, o eleito, quando conveniências de qualquer
30
R.C.P. 3/71
natureza se apresentavam, mudava de legenda, com reflexos
na organização partidária: de ordem moral, pelo que repre
sentava como descumprimento de compromissos assumidos
com o eleitorado; de ordem política, pelo que significava como
fuga aos deveres partidários, tomados antes do pleito. A dança
das legendas era um dos males que exigiam correção, na or
ganização partidária anterior ao Ato Institucional n.o 3. As
tentativas, inúmeras, para obviar a êsse inconveniente, foram
baldadas. Mais de uma vez se tentou consegui-lo (nós mesmos
o propusemos, em projeto de reforma da lei eleitoral), mas
as tentativas esbarravam no que, a muitos, parecia obstáculo
de ordem constitucional: não prevendo a Constituição a hi
pótese da perda do mandato pela mudança de legenda; não
havendo nenhum dispositivo superior que obrigasse à disci
plina partidária; tôdas as tentativas caíam ante a alegação,
muito formalista, em nosso entender, de inconstitucionali
dade.
Agora, com a inclusão do princípio da disciplina partidária,
expressa na Constituição, será possível cominar penas aos de
sobedientes, o que não fôra possível na Lei n.o 4740."
Mais ainda: o parágrafo único do art. 152 da Constitui
ção inclui medida violenta, que se expressa:
"Parágrafo único. Perderá o mandato no Senado Federal, na
Câmara dos Deputados, nas Assembléias Legislativas e
nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se
opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos
de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi
eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Elei
toral, mediante representação do partido, assegurado o di
reito de ampla defesa."
O dispositivo não constava nem da Constituição de 1967
nem das anteriores.
Com isso, expressamente se determinou a perda do man
dato aos que desobedecerem à disciplina partidária, e em têr
mos amplissimos. De certo modo, até, além do que seria con
veniente.
O parágrafo único fala que:
"por atitudes ou pelo voto" - o que não deixa de ser - quan
to às atitudes, algo impreciso e sujeito a interpretações di
versas;
Os Partidos Políticos
31
e "em diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de
direção partidária" - o que envolve, evidentemente, a fixação
de o que é diretriz legitimamente estabelecida. Dir-se-á que
são aquelas tomadas em obediência ao programa do partido.
Mas ainda assim as circunstâncias políticas, as conveniências
de situação, as paixões exacerbadas tornam a caracterização
düícil.
O outro caso - êste é incontroverso: "deixar o partido
sob cuja legenda foi eleito". Unânimemente, pode dizer-se, ad
mite-se que o representante que, eleito por um partido, o
abandona, deve perder o mandato. É que o mandato, num
regime partidário, pertence ao partido. Sem se falar na trai
ção ao eleitorado, caracterizada pelo fato de um representante
mudar de legenda sem que pudesse legitimamente, ouvir o
eleitorado que o elegeu em um partido sôbre a mudança para
outro.
Infelizmente, isto ocorreu, com relativa freqüência, nos
regimes anteriores, sem que fôsse possível ao partido desfal
cado tomar qualquer providência além das sanções morais,
mas, infelizmente ainda, inócuas.
Pelo texto agora incluído, a perda do mandato será de
cretada pela Justiça Eleitoral, precedendo a isso a represen
tação do partido interessado, e assegurado amplo direito de
defesa ao acusado.
Essa defesa, como é óbvio, pode fundar-se em que a deli
beração partidária foi ilegítima, por exemplo, por ausência de
quorum exigido, por não representar a exata interpretação da
norma estatutária ou programática etc., reservando-se a úl
tima palavra à autoridade judicial eleitoral.
10.10 O inciso VI do art. 152
O inciso VI refere-se ao "âmbito nacional" dos partidos, "sem
prejuíw das funções deliberativas dos diretórios locais". Nossa
organização política obriga à ressalva das deliberações dos
órgãos locais. Em várias órbitas desenvolve-se a atividade
partidária: nos distritos, na escolha dos juízes de paz; nos
municípios, nas escolhas dos vereadores, prefeito e vice-pre
feito; nos estados, nas dos deputados e senadores, governado
res e vice-governadores; no âmbito nacional, na do presidente
e vice-presidente da República.
Em tôdas essas órbitas tomam-se deliberações, evidente
mente subordinadas tôdas à orientação geral traçada pelos
32
R.C.P. 3/71
órgãos nacionais do partido, nos quais, em tese, se represen
tam tôdas as tendências dos demais escalões.
É claro, porém, que, dentro de cada estado, sobretudo,
prevalecem certos interêsses regionais a que os partidos aten
dem. E em cada círculo de competência são vâlidas as deli
berações dos órgãos locais.
10.11 O inciso VII do art. 152
o item VII fixa as condições mínimas para a organização dos
partidos nacionais:
"5% do eleitorado que haja votado na última eleição geral
para a Câmara dos Deputados;
distribuídos, pelo menos, em sete Estados;
com o mínimo de 7 % em cada um dêles."
Essas condições eram mais rigorosas na Constituição de
1967:
"10% do eleitorado;
distribuídos em 2/3 dos Estados, vale dizer 14 Estados;
com o mínimo de sete por cento em cada um;
e mais de 10% dos deputados em pelo menos 1/3 dos Esta
dos (7) e
10% dos senadores (7)."
E mais rigorosas na Emenda Constitucional de 1969 do
que na Lei n.o 4740, onde apenas se exigiam:
"3% do eleitorado; distribuídos em (11) onze Estados, com o
mínimo de 2% em cada um."
No projeto do Govêrno que se transformou na Lei
n.o 4 740 aquela distribuição far-se-ia por 15 estados no mí
nimo.
Sempre fomos favoráveis a exigências mais drâsticas,
processo natural de obrigar a existência de partidos nacio
nais de maior importância, impedindo o grande mal de nossa
organização partidâria - a pulverização partidâria.
É que pela Lei n.o 1164, de 24-7-50 (art. 132, 1.0) basta
vam 50 mil eleitores, distribuídos por cinco ou mais circuns
crições eleitorais, com o mínimo de mil eleitores em cada uma,
para a constituição de um partido. Ora, qualquer político, de
razoâvel expressão eleitoral local, poderia abalançar-se à cria
Os Partidos Políticos
33
ção de um partido. E foi o que aconteceu, com o aparecimento
de partidos que apenas serviam aos interêsses de seus donos,
não assumindo nunca o âmbito nacional que se exigia.
A atual redação do texto obviou - provàvelmente, sem
o desejar - a um grave problema que surgiria com o texto
da Constituição de 1967. É que êste exigia para a organização
de um partido, 10% de Deputados em pelo menos um
têrço dos estados, e 10% de Senadores.
Ora, fixado o conceito de disciplina partidária, nos têr
mos do atual parágrafo único do art. 152, seria vedada a cria
ção de novos partidos: o partido não poderia eleger deputados
e senadores antes de constituir-se, é claro; e os de outro par
tido não poderiam servir à sua organização, porque perderiam
o mandato ...
Agora, com a redação do n.O 7 é possível a criação, que,
por certo, a médio prazo, pelo menos, se dará, segundo nos
parece.
10.12 O inciso VIII do art. 152
O item VIII estabelece a proibição de coligações partidá
rias. Essa proibição advém da experiência de coligações de
agremiações, sem qualquer identidade ideológica, ou vínéulo
programático, que se uniam, às vésperas dos prélios políticos,
objetivando a conquista dos cargos públicos. Conseguidosês
tes, e partilhados, de acôrdo com as conveniências nem sem
pre elevadas dos aliados, desfaziam-se as coligações, frustran
do-se a vontade do eleitorado e o interêsse geral.
Em nossa emenda 1102 pleiteávamos, ainda, que os par
tidos usassem obrigatOriamente essa denominação - partido.
Parece-nos inconveniente a utilização de outras denomina
ções, que lhes desfiguram a natureza e lhes retiram a idéia
de permanência, que devem ter.
As denominações, por exemplo, das atuais organizações
políticas nacionais dão a idéia de transitoriedade: ALIANÇA
Renovadora Nacional e MOVIMENTO Democrático Brasileiro.
Em verdade o são, pela própria natureza, pelo processo
de criação, em que não colaboraram as fôrças populares, cons
tituídas que foram por determinação do poder público.
34
R.C.P. 3/71
11 .
Considerações finais
Essas foram algumas breves observações que nos ocorreram,
objetivamente, a propósito do tema, e tendo em vista a evolu
concreta dos textos legais em nosso País.
É desnecessário salientar a importância do debate. Basta
ria apenas para, afinal, ressaltá-lo, lembrar as palavras de
Segundo V. Lmares Quintana no seu Los partidos políticos
instrumentos de Gobierno":
"Los partidos políticos, dentro de la moderna concepción que
a su respecto prevalece hoy, constituyen no solamente ele
mentos esenciales de las instituciones democraticas, sino, ade
más, verdaderos instrumentos de gobierno, aI erigir-se, cada
dia más, en los medios por los cuales son formuladas las po
líticas públicas y los programas legislativos" (p. 75).
:l!:sse o pensamento generalizado, que Burdeau expressa,
semelhantemente:
"La structure, le rôle et les fins des partis politiques ont
acquis, dans la vie politique, une importance telle qu'à bien
des égards c'est d'eux seuls que dépend, aujourd'hui la quali
fication du régime polítique " (Traité, 1, 353).
Aos poucos, iremos aprendendo esta verdade e dia virá
em que a transformaremos em realidade democrática.
Administração Pública ou Administração de Emprê
sas, Ciência Política ou Contabilidade, Economia ou
Psicologia, Direito ou Didática são assuntos que não
têm segredos para a Fundação Getúlio Vargas.
Seus livros e periódicos abrangem todos êsses campos
e são encontrados nos seguintes locais:
Praia de Botafogo, 188
Av. Graça Aranha, 26 -.lojas C e H
Reembôlso Postal: CP 21.120 - ZC-05
Rio de Janeiro - GB
Os Partidos Político. O artigo do autor ÜSCAR DIAS CoRRÊA .
A maquina partidária é a capacidade de influencia geopolítica, financeira e política, que um partido possui, não somente em termos de defender seu território político, como também aumentar sua influencia geopolítica, financeira e hierárquica dentro e fora de seu espectro político.
Na área geopolítica, uma maquina partidária, as políticas territoriais na relação de poder e influencia dentro de seu espectro político, aonde se visa manter seu poder e influencia política dentro de um determinado seguimento. Uma maquina partidária, envolve no seu sentido geopolítico, o gerenciamento e expansão de poder e influencia de um determinado partido em um determinado espectro político.
Na área hierárquica, uma maquina partidária é uma esfera de poder aonde um determinado partido administra e mantem sua hierarquia e influencia , em conjunto de expansão territorial, na administração governamental , aonde este partido se torna a maior agremiação política dentro de um determinado espectro político.
No âmbito financeiro, uma maquina partidária, garante á um determinando partido, se sobrepor pelo poder econômico. Mantendo sua influencia geopolítica e hierárquica, uma maquina partidária, representa a concepção total na sua "natureza política", em uma clara manifestação da hierarquia econômica, política e territorial de um determinando partido, dentro e fora de seu espectro político.
Uma maquina partidária, garante a "natureza política" de um determinado partido, no seu total e absoluto poder e influencia expansionista por meio do seu poder econômico, que se traduz na "natureza política", dentro e fora do seu espectro político, em uma influencia geopolítica, hierárquica e financeira, pelo "natureza política" do poder econômico que uma maquina partidária proporciona á um determinado partido político.
Uma maquina partidária, garante á um determinado político, a plena capacidade de estrutura e poder político, para se adaptar organicamente a qualquer mudança em uma sociedade.
Um partido fisiológico é um partido politico que toma as suas decisões politicas em troca de favores favorecimentos e outros benefícios a interesses privados, em detrimento do bem comum. Os partidos políticos fisiologistas apoiam qualquer governo — independentemente da coerência entre as ideologias ou planos programáticos — apenas para conseguir concessões deste em negociações delicadas.
Um partido orgânico, é um partido politico que mantem uma liderança hegemônica em um determinado campo social. Um partido orgânico atua como porta voz dos seus respectivos liderados no parlamento politico
O partido orgânico provem de uma determinada classe social e mantém sua liderança sobre tal classe O partido orgânico se mantém vinculado a sua classe social, atuando em defesa do seu campo social.
O "Centrão" na política brasileira refere-se a um grupo informal de parlamentares de diversos partidos, especialmente da Câmara dos Deputados, que se caracterizam por serem governistas e fisiológicos, ou seja, apoiam o governo em exercício e buscam vantagens políticas e financeiras. Historicamente, o Centrão surgiu durante a Assembleia Constituinte de 1987, como uma forma de aglutinar forças políticas para defender interesses específicos, e tem se mantido atuante em diferentes governos, buscando apoio para suas agendas.
Governista .
O Centrão apoia o governo em exercício, independentemente de sua orientação ideológica (direita ou esquerda).
Fisiológico:
Há uma busca por vantagens e benefícios para os membros do grupo, como cargos e recursos financeiros, através do apoio ao governo.
Suprapartidário:
O Centrão é composto por parlamentares de diversos partidos, o que lhe confere maior força e capacidade de articulação.
Poder de veto:
Devido à sua composição e capacidade de articulação, o Centrão pode vetar projetos e avanços democráticos, especialmente aqueles que buscam reduzir desigualdades e privilégios.
Origem e evolução:
O termo "Centrão" surgiu durante a Assembleia Constituinte de 1987, quando parlamentares de centro e direita se uniram para influenciar a elaboração da Constituição.
A partir de então, o grupo se manteve atuante em diferentes governos, buscando apoio para suas agendas e interesses.
O Centrão tem sido criticado por sua falta de compromisso ideológico e por suas práticas fisiológicas, que podem comprometer a qualidade da democracia e a eficiência da gestão pública.
Impacto na política brasileira:
O Centrão tem um papel importante na política brasileira, influenciando a formação de maiorias no Congresso e a aprovação e também pode gerar instabilidade e desequilíbrio, devido à busca por interesses próprios. etos de lei.
O Centrão é um exemplo de como a política brasileira pode ser marcada pela busca de poder e influencia dos cia, muitas vezes em interesses da sociedade.
A criação de "super-federações" pelo Centrão é uma manobra estratégica vital para contrabalançar a disputa entre o PT e o PL, que possuem as maiores bancadas e bases fiéis a direita e esquerda
A necessidade dessas uniões (como as discutidas entre União Brasil, PP e Republicanos) baseia-se em três pilares principais para as eleições de 2026:
Para 2026, as regras da cláusula de desempenho tornam-se ainda mais rigorosas. Partidos que não atingirem o percentual mínimo de votos ou elegerem um número específico de deputados perdem o acesso ao Fundo Partidário e ao tempo de propaganda em rádio e TV. A federação permite que siglas médias e pequenas somem votos para garantir sobrevivencia política
Sem um eleitorado cativo a força do Centrão se baseia no tamanho da sua bancada.
O tamanho do bloco define a partilha do Fundo Eleitoral e o acesso a cargos e comissões no Congresso.
Ao se unirem em grandes blocos, esses partidos buscam se tornar "indispensáveis" para qualquer presidente eleito, independentemente de um nome da direita, ou da esquerda aumentando seu poder
Em 2026, o cenário de polarização dificulta a sobrevivência de partidos de centro ,que não são partidos orgânicos As super-federações tentam criar um "terceiro polo" que, mesmo sem uma ideologia clara para o eleitor, possui a máquina partidária e capilaridade regional (prefeituras e governos) necessária para serem fortes no parlamento.
Centrão: passado, presente e futuro
Por Antônio Augusto de Queiroz (*)
A ideia de escrever sobre a trajetória do Centrão, que nasceu em
oposição às propostas de parlamentares que depois iriam constituir o
núcleo duro do PSDB, veio a propósito da adesão desse grupamento
suprapartidário e de perfil conservador/liberal/fisiológico à candidatura do
tucano Geraldo Alckmin, uma ironia do destino. O texto está dividido em
três tópicos: um sobre o passado, que conta como surgiu e atuava o Centrão
na Constituinte e no governo Sarney. O segundo historiando o
comportamento do Centrão nos governos, especialmente de FHC e do PT.
E o terceiro tenta antecipar as condicionantes do Centrão na próxima
legislatura, independentemente de quem seja o presidente eleito.
Surgimento e passado do Centrão
O Centrão nasceu na Constituinte por motivações ideológicas e teve
como mentor intelectual o então senador do PDS de Mato Grosso, Roberto
Campos, mas as condições para sua constituição ou organização se deram
pela resistência dos conservadores ao rumo que estava tomando o arranjo
político que resultou na Nova República, com a aliança entre PMDB e
parcela dissidente do PDS (organizados na Frente Liberal, que deu origem,
em 1985, ao PFL) para eleger Tancredo Neves no Colégio Eleitoral.
Na Nova República, durante o período Constituinte, logo ficou
evidente para os conservadores1 que um núcleo pensante e de centro
esquerda do PMDB – que depois veio a criar o PSDB – iria a liderar o
processo de elaboração da nova Constituição, tanto na definição das regras
decisórias quanto na indicação dos relatores das duas primeiras fases de
discussão da Carta Magna. E outra parcela do partido, de centro, assumiria
a relatoria-geral, a presidência e a vice-presidência da Constituinte, como
de fato aconteceu.
A responsabilidade pela definição do processo de elaboração e das
regras decisórias da Constituinte foi do então senador Fernando Henrique
Cardoso, que relatou o projeto de resolução que resultou no regimento
1Distribuídos em vários partidos: PMDB, PFL,PDS, PTB, PL e PDC.
interno, a principal motivação da rebelião que levou à criação do Centrão.
No regimento, FHC ignorou o projeto prévio de Constituição, que Sarney
havia solicitado a uma comissão de juristas, e começou do zero, propondo
uma metodologia de elaboração da Constituição em diversas fases,
iniciando por 24 subcomissões, cujo trabalho seria articulado em oito
comissões, cada uma correspondente a um capítulo da futura Constituição,
passando por uma comissão de sistematização até a decisão final do
plenário.
A designação dos relatores das subcomissões e das comissões
temáticas, por sua vez, coube ao então líder do PMDB na Constituinte, o
senador Mário Covas, que indicou parlamentares com visão social e
progressista para as relatorias, tanto para as subcomissões quanto para as
comissões temáticas, embora os relatores destas últimas fossem mais
moderados.
Já para a presidência e a relatoria-geral foram eleitos,
respectivamente, os deputados Ulysses Guimaraes (PMDB/SP) e Bernardo
Cabral (PMDB/AM), ambos de perfil de centro. Como vice-presidente ficou
o então presidente do Senado, senador Mauro Benevides (PMDB/CE),
também de centro.
O debate nas subcomissões e comissões foram intensos e revelaram
as disputas entre progressistas e conservadores. Nesse embate, como as
relatorias estavam em mãos de parlamentares progressistas, estes levavam
vantagem e foram poucos os casos em que os conservadores derrotaram
ou modificaram os relatórios, o que foi criando ambiente para a união dos
conservadores nas fases finais: comissão de sistematização e plenário.
Contrariados com os textos saídos das comissões e organizados pelo
relator da comissão de sistematização, os conservadores resolveram se
organizar no Centrão para modificar o regimento interno com o objetivo de
mudar substancialmente a proposta constitucional. O regimento vedava a
apresentação de emendas abrangentes, envolvendo mais de um
dispositivo.
O primeiro ato desse grupamento informal foi um manifesto, lido em
plenário pelo deputado Daso Coimbra (PMDB/RJ), defendendo mudança no
regimento interno. O segundo foi um abaixo assinado pela mudança
regimental subscrito por 319 constituintes.
Ainda que sem um caráter orgânico, era possível identificar os porta
vozes e ‘quatro interesses que se organizaram em torno do Centrão e seus
principais interlocutores: o primeiro interesse era liberal, representado por
Luís Eduardo Magalhães (PFL/BA), Expedito Machado (PMDB/CE) e Luis
Roberto Ponte (PMDB/RS); o segundo era conservador em relação aos
valores, liderado pelo evangélico Daso Coimbra (PDMB/RJ), por Amaral
Neto (PDS/RJ) e Bonifácio de Andrada (PDS/MG); o terceiro era ruralista,
representado por Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP) e Ricardo Fiúza
(PFL/PE); e o quarto interesse era governista, representado por José
Lourenço (PFL/BA), Carlos Santana (PMDB/BA) e Gastone Righi (PTB/SP).
Entre os temas que os liberais gostariam de rever estavam
basicamente os direitos trabalhistas, os monopólios das estatais na
exploração de atividade econômica em setores estratégicos da economia e
o conceito de empresa brasileira de capital nacional. No caso dos ruralistas,
o objetivo era evitar a reforma agrária, mexer nos direitos indígenas e
eliminar os avanços previstos no capítulo do meio ambiente. Os
conservadores queriam modificar o título dos direitos e garantias
individuais e o Capítulo da Comunicação Social, considerados muito
permissivos e até nocivos à preservação dos valores das famílias. E para os
governistas, além do Capítulo da seguridade social, que aumentava muito
as despesas governamentais, o foco central era o retorno do
presidencialismo, como sistema de governo, além de evitar a redução de
seis para quatro anos do mandato do então presidente Sarney.
Frente a um pedido subscrito por mais de 300 constituintes, que
representava a maioria absoluta do colegiado, o presidente da Constituinte,
Ulysses Guimarães, não teve outra alternativa a não ser acatá-lo,
designando o vice-presidente da Constituinte, senador Mauro Benevides,
para elaborar a mudança do regimento, que trouxe como principais
novidades a emenda aglutinava e o DVS, até hoje praticados no Congresso.
O Destaque para Votação em Separado (DVS) permitia, via abaixo
assinado, excluir artigos e até capítulos da Constituição da votação global
do texto base para que fossem submetidos a uma votação específica,
ficando fora da Constituição o texto destacado se não alcançasse a maioria
absoluta dos votos, o que seria impossível sem o apoio do Centrão. A
emenda aglutinativa, por sua vez, permitia a junção de várias emendas,
desde que subscritas por líderes, para formar um novo texto, e muitas
foram feitas apenas com o propósito de prejudicar emendas contrárias ao
interesse do Centrão, já que as emendas que fossem objeto de fusão ou
aglutinação seriam consideradas prejudicadas e não poderiam ser
destacadas para votação.
Vencida a batalha da mudança regimental, o Centrão percebeu que
não teria condições de elaborar todas as emendas ao texto constitucional
dentro do prazo fixado e, diante da impossibilidade de sua ampliação,
cometeu seu primeiro pecado, fraudando o protocolo para a entrega das
emendas. A pedido de Ricardo Fiuza e de Bonifácio de Andrada, o então
secretário-geral da Mesa, Paulo Afonso, orientou a funcionária da Comissão
de Constituição e Justiça, que recebia as emendas, que saltasse,
alternadamente, a numeração das emendas recebidas, para que os espaços
vazios pudessem ser preenchidos com as emendas do Centrão no dia
seguinte, conforme relato do próprio Paulo Afonso2.
Com a mudança regimental, que passou a dar preferência aos textos
(emendas e substitutivos) do Centrão – e considerando o caráter
excessivamente liberal, do ponto de vista econômico, atrasado, de ponto
de vista social e da reforma agrária, e conservador, do ponto de vista dos
valores – impõe-se a necessidade de negociação mais amplas, que foi
quando consolidou-se a ideia do colégio de líderes, instância encarregada
de buscar o consenso entre as diversas forças políticas em tornos dos temas
a serem votados, sob pena de impasse. É nesse momento que surge o MUP
Movimento Unidade Progressista, o embrião do PSDB.
Passado – a relação do centro com os diversos governos
A estratégia do Centrão – na relação com o governo Sarney – teve
êxito parcial, especialmente em relação à questão agrária, à duração do
mandato de Sarney, que ficou em cinco anos e não em quatro anos como
queriam os futuros tucanos, e também em relação ao sistema de governo,
tendo conseguido derrotar o parlamentarismo e manter o
presidencialismo.
A contrapartida do apoio ao governo Sarney foi generosa e
individual, sob a forma de perdão de dívida junto a instituições oficiais, de
liberação de recursos do orçamento para as bases eleitorais dos
constituintes, e principalmente mediante a concessão aos aliados – ou a
2Paulo Afonso Martins: O Congresso em meio século. Coleção memória do servidor, pag. 173
alguém indicado por eles, inclusive parentes – de canais de rádio e de
televisão.
Os três principais operadores no governo para pagar a fatura do
Centrão foram o então ministro das Comunicações, Antônio Carlos
Magalhães, o ministro da Habitação, Prisco Viana, e o ministro da Indústria
e Comércio, deputado Roberto Cardoso Alves, o Robertão, que ficou
conhecido por colocar em prática e assumir publicamente a célebre frase
da oração de São Francisco de Assis “é dando que se recebe”.
No governo Collor, apesar da presença dos integrantes do Centrão
na base e nos postos-chave na área social, o ambiente foi muito
tumultuado. Em primeiro lugar porque governou um ano com o Congresso
que dava sustentação ao governo Sarney, que foi muito atacado em sua
campanha. E segundo pela postura messiânica do governo, que
rapidamente foi perdendo legitimidade perante os principais atores
políticos do País, inclusive no setor empresarial. Em terceiro pela rejeição
popular ao confisco da poupança e à prática de corrupção por aliados do
presidente, que levaram ao processo de impeachment.
Apesar do curto e tumultuado período do governo Collor, o Centrão
teve uma colheita generosa, especialmente no período do processo de
impeachment. O principal operador do governo Collor para atender aos
pleitos do Centrão era o ministro da Ação Social, Ricardo Fiuza, que assumiu
a pasta em janeiro de 1992, no momento mais crítico do governo.
Durante o governo Itamar, embora fizesse parte do governo e de
sua base de apoio, o Centrão tinha como prioridade a revisão constitucional
e estava preocupado com a defesa de alguns de seus membros então sob
investigação na CPI dos Anões do Orçamento. A revisão se inviabilizou, de
um lado, pelas disputas internas entre PMDB e PFL pela relatoria, e, de
outro, pelo desinteresse do presidente da República na revisão, pelo
funcionamento e repercussão da CPI dos Anões do Orçamento e pela
contundente oposição da esquerda.
Existe uma tradição no Congresso Nacional, segundo a qual
sempre que Câmara e Senado se reúnem conjuntamente, a sessão tem a
presidência de uma casa e a relatoria é da outra, e quando o presidente é
do maior partido, a relatoria cabe ao segundo maior partido ou vice-versa.
A disputa pela relatoria da revisão constitucional se deu porque o
PMDB, que já tinha a presidência do Congresso Revisional, na pessoa do
presidente do Senado, senador Humberto Lucena (PMDB/PB), também
reivindicava a relatoria para um deputado do partido, sob o fundamento de
que o presidente da revisão não estava vinculado a partido, já que
constitucionalmente a Presidência da Revisão era do presidente do Senado,
independentemente de que partido fosse. Já o PFL, sob o fundamento de
que um senador do PMDB presidia a revisão, reivindicava o posto de relator
para o deputado Luís Eduardo Magalhães, com o objetivo de promover as
mudanças defendidas pelo Centrão. No final ganhou a disputa o PMDB, que
designou o então deputado Nelson Jobim, que produziu 81 pareceres
incorporando todas as propostas do Centrão.
Nos governos FHC, o apoio do Centrão foi determinante na
aprovação das reformas da ordem econômica, considerando que propostas
idênticas já tinham sido subscritas pelo Centrão para a fracassada revisão
Constitucional e incorporadas nos pareceres do então relator, Nelson
Jobim.
A fatura do Centrão nos governos FHC foi cobrada em quatro
votações relevantes: a PEC da reeleição, a PEC da reforma administrativa, a
PEC da reforma da Previdência, que foram concluídas; e também no PL da
flexibilização da CLT, que não chegou a ser concluída, tendo sido retirada
do Senado pelo presidente Lula.
A melhor colheita nesse período, sem dúvida nenhuma, foi na
votação da reeleição, na qual os membros do Centrão ganharam
triplamente: do governo federal, dos governos estaduais e dos prefeitos,
todos interessados em dois mandatos consecutivos.
Tal como nos governos anteriores, o Centrão também assumiu
postos-chave no governo FHC, especialmente nas áreas social e de
infraestrutura. Entretanto, FHC, diferentemente do governo Sarney, não
fazia concessões individuais, exceto na votação da emenda da reeleição, no
qual consta que aliados receberam financiamentos individualmente.
O método preferido de FHC para fazer concessões era o coletivo e
sempre mediante medida provisória ou projeto de lei, para retirar do
governo dele a acusação de fisiologismo, além de dividir responsabilidades
com o Congresso. Foi nesse período que cresceram no Congresso as
chamadas bancadas informais, porque elas se organizavam para receber os
favores do governo, que eram dados por segmento: o financeiro, o ruralista,
etc.
Os três recursos de poder para manter a base unida, de Sarney a
FHC, sempre foram: cargos, recursos de orçamento (por emenda ou
convênio) e negociação do conteúdo da política pública.
Nos governos do PT, com exceção do PFL, o Centrão manteve-se
unido e apoiando o governo, embora cobrando caro por esse apoio,
inclusive no período que antecedeu à adesão do PMDB ao governo. As
concessões, até as negociações para ingresso do PMDB do governo, eram
duas das três modalidades praticadas nos governos anteriores: cargos e
recursos do orçamento.
Quando o PMDB veio para a base do governo Lula, sem o qual o
governo não teria votos suficientes para aprovar as reformas tributária e da
Previdência, os partidos do Centrão tiveram que ceder alguns ministérios
para o novo aliado, já que o PT não estava disposto a abrir mão de
ministérios3. A fatura para isto, entretanto, foi alta. Além de exigir
compensações pecuniárias do PT, passou a cobrar do governo cargos em
estatais com capacidade de arrecadar – como Petrobras e Eletrobras, etc –
dando origem, respectivamente, ao mensalão e ao petrolão.
Durante os governos do PT houve dois momentos bem distintos: o
governo Lula e o governo Dilma. No governo Lula, exceto no período de
namoro do governo com o PMDB, a relação política era boa. No governo
Dilma, embora o Centrão continuasse ocupando postos-chave no governo,
a relação política nunca foi boa.
O Centrão, entretanto, nunca confiou muito no PT, especialmente no
governo Dilma, tanto que aprovaram a Emenda Constitucional 86/2015,
para tornar impositivo o pagamento das emendas parlamentares, temendo
que a presidente pudesse priorizar somente a liberação de emendas da
esquerda. Para tanto utilizaram uma PEC apresentada em 2006 pelo
senador Antônio Carlos Magalhães (PFL/BA).
No governo Dilma, o Centrão nunca teve grandes colheitas, como
ocorreu nos governos Collor, FHC e Lula. A relação sempre foi conflituosa,
tanto que escalaram seu principal líder, Eduardo Cunha, para concorrer à
3Ainda assim, em 2004, o PT teve que abrir mão do Ministério da Previdência e, em 2005, do Ministério
da Saúde para o PMDB, e Ricardo Berzoini deu lugar a Amir Lando e Humberto Costa a Saraiva Felipe.
Presidência da Câmara. Nesse posto estratégico, o Centrão teria meios de
pressionar o governo a atender seus pleitos, sob pena de oposição
ostensiva do presidente da Casa.
Eduardo Cunha foi eleito presidente da Câmara e, mesmo assim, a
relação não melhorou. O desfecho final da guerra entre Cunha e Dilma foi
precipitada pela recusa do PT em votar a favor de Cunha no Conselho de
Ética. O presidente da Câmara, em represália à negação do PT de votar a
favor do arquivamento de um processo que tramitava contra ele no
Conselho de Ética da Câmara, abriu o processo de impeachment da
presidente Dilma.
Presente
Com a cassação de Eduardo Cunha houve uma cisão no grupo a
ponto de não terem conseguido eleger o seu candidato à sucessão, o
deputado Rogério Rosso (PSD/DF). O eleito para o mandato tampão foi o
deputado Rodrigo Maia (DEM/RJ), inclusive com votos dos partidos de
esquerda no segundo turno, porque queriam derrotar o Centrão.
O Centrão escalou novas lideranças, como o deputado Artur Lira
(PP/AL), e logo se rearticulou, inclusive atraindo o apoio do presidente da
Câmara, Rodrigo Maia, que precisava do grupo para renovar seu mandato,
já que a esquerda, com exceção de parcela do PCdoB, não estava disposta
a reeleger um liberal para a Presidência da Casa, como fizeram no segundo
turno da eleição para o mandato tampão de Maia.
Desde sua criação na Constituinte, nunca o Centrão tinha sido tão
prestigiado quanto no governo de Michel Temer. Em primeiro lugar, em
agradecimento aos votos pelo impeachment da ex-presidente Dilma. Em
segundo pela rejeição de duas denúncias contra o presidente. E terceiro,
pelo voto em favor de reformas impopulares, como o congelamento do
gasto público, a reforma trabalhista e a privatização de estatais, inclusive a
abertura do pré-sal ao capital estrangeiro.
Mesmo num ambiente de crise fiscal aguda, a colheita do Centrão foi
generosa, especialmente sob a forma de perdão de dívidas, de renúncias e
anistias fiscais. A bancada ruralista, poucas vezes, teve tantos benefícios
quanto no atual governo.
Futuro
O Centrão marcha para a próxima legislatura profundamente viciado
em favores governamentais e já fez aliança com o candidato do PSDB à
Presidência em troca de cargos no próximo mandato, inclusive a
presidência da Câmara.
Antes do resultado da eleição, já é possível antecipar que o Centrão
estará na base de apoio do próximo presidente, mesmo que o eleito não
seja Geraldo Alckmin.
Entretanto, mudanças de paradigma de natureza econômico-fiscal,
de um lado, e, de natureza ético-moral, de outro, não deixarão muita
margem para concessões generosas ao Centrão na próxima gestão
presidencial.
A primeira mudança de paradigma – de natureza econômico/fiscal –
se expressa, na dimensão econômico-liberal, pela recusa do mercado a
qualquer tipo de intervenção governamental em seus negócios, inclusive
via regulação, e na dimensão fiscal, pela rejeição à ampliação do gasto
público, que não seja sustentável.
O próximo governo, seja de que matiz ideológica for, não poderá ser
perdulário fiscalmente, até pela inexistência de margem para tanto,
devendo fazer o que é necessário, inclusive fortes ajustes com corte de
gastos, e não o que lhe seja conveniente politicamente.
Mudanças recentes na legislação, como a Lei das Estatais e a extinção
de um grande número de cargos em comissão de livre provimento,
substituídos por funções comissionadas privativas de servidores de
carreira, tornam um pouco mais difícil a barganha por cargos públicos no
Executivo e nas empresas estatais, embora não as impossibilitem
totalmente.
A segunda mudança de paradigma – de natureza ético-moral – se
expressa, de um lado pela intolerância da sociedade a qualquer desvio de
conduta na relação dos agentes públicos com o setor privado, e, de outro,
pela ação dos órgãos de fiscalização e controle, que dispõem de leis4 e
amplos meios para identificar rapidamente a prática de corrupção e crimes
4 Leis: de acesso à informação, de transparência, atualização da lei de lavagem de dinheiro, de
responsabilização da pessoa jurídica, de combate ao crime organizado e deleção premiada, de votação
aberta na cassação de mandatos, etc.
como formação de quadrilha, lavagem de dinheiro, advocacia
administrativa, tráfico de influência, dentre outros.
A tendência para a próxima legislatura, pela mudança de paradigma,
é que o Centrão não encontre um ambiente dócil para continuar recebendo
benefícios governamentais em troca de votos. É muito provável que se
frustrem ou se tentarem continuar suas práticas anteriores sejam contidos:
ou pela falta de recursos ou pela responsabilização por prática de desvios
éticos-morais. E ainda poderão ser forçados a promover uma ampla
reforma política, inclusive com o fim do voto obrigatório e a permissão da
candidatura avulsa, sob pena de completa desmoralização da
representação parlamentar.
No entanto, a continuar a dependência do Executivo de negociar
pontualmente e a cada votação a adesão de políticos sem qualquer
compromisso programático às suas propostas, tende a ser preservada a
força intrínseca de uma coalização de centro direita, orientada pelo “toma
lá-dá cá” que tem caracterizado o Centrão em toda a sua existência.
(*)
jornalista, consultor, analista político e diretor de
Documentação do Diap. Acompanha o Congresso há mais de 30 anos. O artigo do autor Por Antônio Augusto de Queiroz (*)
Os partidos fisiológicos . Se tornaram maquinas fortes por emendas impositivas . .Confira na CNN Brasil https://www.cnnbrasil.
